Le débat géopolitique semble clos. L'Ukraine doit entrer dans l'Union européenne dès la guerre terminée. En réalité, cette promesse inquiète toute la région et comporte des risques pour la cohésion du Vieux Continent. En Pologne, alors que les élites soutiennent une telle adhésion de longue date, de plus en plus de citoyens renâclent devant ses conséquences économiques et sociales à court terme, comme face à l'arrogance de Kiev sur les questions mémorielles.

« J'espère ne pas voir l'adhésion de l'Ukraine de mon vivant, et j'espère vivre longtemps. » Agriculteur à Pińczów, dans la voïvodie de Sainte-Croix, à quatre-vingts kilomètres au nord de Cracovie, M. Jerzy Płachta se tracasse. Sa femme, Renata, qui gère leur exploitation de céréales et de légumineuses, tempère : « Nous n'avons rien contre les Ukrainiens, qui s'adaptent bien. En 2022, nous avons proposé d'accueillir des réfugiés et nous avons donné de l'argent aux associations caritatives ou pour l'achat de drones. Nous les soutenons, mais leur pays est dangereux pour l'agriculture polonaise. »

Les blés sont déjà hauts et les premiers haricots rouges commencent à germer en cette fin mai dans les champs ouverts parsemés de petits bois de pins et de chênes noirs. Depuis l'entrée de leur pays dans l'Union européenne, en 2004, les Płachta vendent leurs produits à des groupes français implantés en Pologne : Auchan, Casino, Carrefour et surtout Leclerc, qui en importe également en France. M. Płachta raconte son parcours du combattant pour en arriver là : « Les entreprises françaises réclament un certificat IFS Food, une norme de sécurité et de qualité dont nous devons respecter toutes les exigences. Pour avoir les subventions européennes, il faut expliquer combien de fois on retourne la terre, nous conformer au type de semence, au rythme des semis, etc. Nous avons de plus en plus de choses à consigner dans des registres que les contrôleurs vérifient sur place chaque année. »

Jusqu'ici, le jeu en valait la chandelle, « mais, depuis la guerre en Ukraine, tous les prix ont baissé de moitié, souligne M. Płachta. Avec l'arrivée des produits ukrainiens, on a dû réduire nos coûts et le nombre de nos employés. Nous en avions dix en 2014… et plus que deux aujourd'hui. Dans le tiers des exploitations de notre région de Sainte-Croix, il y a des problèmes financiers. Beaucoup abandonnent. » En revenant vers son village, le paysan s'arrête devant le chantier de la maison que le couple fait construire pour l'un de ses enfants. Le confort de la bâtisse projetée démontre leur réussite. Il se lamente pourtant, car leur fils ne veut pas de cette vie à la campagne, préférant la ville, Cracovie.

Des coûts de production bien moins élevés

À quelques kilomètres de là, M. Marcin Biesaga a hérité de l'exploitation de ses parents, qui cultivaient tabac et tomates. En une vingtaine d'années, il est passé de 10 hectares à 200, ajoutant blé, céleri et pomme de terre à sa production. Son propos est plus radical : « La Pologne a trop donné pour l'Ukraine, aux dépens de notre économie. On importe beaucoup d'aliments ukrainiens non contrôlés, du colza ou du miel par exemple. » Lui aussi déplore l'effondrement des prix qui a suivi les exemptions de droits de douane pour les produits agricoles ukrainiens en 2022. En s'arrêtant devant un tas de tubercules, il nous explique que les intermédiaires lui achètent 0,75 euro le sac de quinze kilos… qu'il retrouve à 6 euros dans le commerce. Pour lui, « une adhésion rapide de l'Ukraine provoquerait une crise totale ».

Comme les Płachta, M. Biesaga a participé en mars 2023 au blocage du terminal de Złote Ziarno, où passe la seule voie de chemin de fer à écartement large du pays (1,52 mètre dans l'ex-URSS contre 1,435 dans le reste de l'Europe, hors Espagne, Finlande et Irlande). Cette ligne a permis d'acheminer les céréales ukrainiennes dans le cadre des « corridors de solidarité » improvisés par l'Union européenne au début de la guerre et des combats en mer Noire (1). Les grains devaient en théorie seulement « transiter » par l'Europe centrale, mais ils ont submergé les marchés régionaux. En urgence, la Pologne a interdit ces importations, suivie par la Roumanie, la Hongrie, la Slovaquie et la Bulgarie. Ancien président du Parti paysan, passé au parti Droit et justice (PiS, conservateur), M. Janusz Wojciechowski était à l'époque commissaire européen à l'agriculture. Il a géré la crise depuis Bruxelles. « C'était très difficile, nous confie-t-il. Mais la Commission a de facto légalisé l'embargo que la Pologne avait imposé en avril 2023 et qui était illégal, en autorisant cinq pays à interdire les produits ukrainiens sur leurs marchés. Il faut noter que Varsovie n'a jamais levé son embargo unilatéral, et la Commission n'a rien entrepris contre… »

À cinq kilomètres de la frontière ukrainienne, on sent l'air de la guerre. Cultivateur à Żniatyn, M. Mieczysław Sroda a perdu deux amis en 2022, tués par la chute d'un missile de défense aérienne dans le village voisin de Przewodów. Lui aussi a hérité de l'exploitation de son père, qu'il a agrandie en rachetant un sovkhoze (ferme d'État) pour produire blé, betteraves à sucre, colza et haricots. « La base serait que les Ukrainiens respectent les normes européennes ; ce n'est pas le cas aujourd'hui, assure M. Sroda en évoquant notamment l'usage de pesticides interdits. Mais, même s'ils se conformaient aux normes, ils sont trop concurrentiels, grâce à leurs sols de grande qualité [les fameuses terres noires ou tchernoziom] et à des conglomérats géants contrôlés par des étrangers. C'est d'ailleurs parce que des sociétés européennes y ont des intérêts qu'il a été difficile de lutter contre les importations déloyales. »

« Contrairement à ce que l'on pourrait penser, l'agriculture ukrainienne est plus mécanisée qu'à l'Ouest. La taille des exploitations fait la différence et permet d'amortir le coût des machines ultra—modernes », complète M. Krzysztof Nykiel, président de l'Union nationale des cultivateurs de betteraves à sucre. « Si les prix restent à ce niveau, il y aura énormément de casse en Europe, s'alarme-t-il. Lorsque nous en parlons à Bruxelles avec les Français et d'autres, on s'inquiète d'être pris en étau par les accords passés également avec le Mercosur, l'Australie ou l'Inde, autant de pays qui cultivent une canne à sucre très bon marché. »

L'Ukraine est le premier pays agricole du continent après la Russie, avec 32,9 millions d'hectares de terres arables particulièrement riches en humus, soit le double de la France (16,9) et le triple de la Pologne (11,2) (2). Elle pourrait prétendre à une portion considérable du budget de la politique agricole commune (PAC). En 2021, l'Ukraine a produit 85 millions de tonnes de céréales ; la France, 53 ; et la Pologne, 35. En outre, plus de la moitié de la surface agricole utile (57 %) est gérée par des entreprises de plus de 1 000 hectares, tandis que la moyenne des exploitations est de 11 hectares en Pologne. Les conglomérats sont particulièrement imposants dans le grain et la betterave sucrière, avec une moyenne de 23 700 hectares par exploitation (1 763 fois la moyenne européenne). Conséquence : des coûts de production bien moins élevés.

En 2023, les agriculteurs n'étaient pas les seuls à manifester leur mécontentement. Fin novembre, les transporteurs routiers polonais ont bloqué la frontière avec l'Ukraine, immobilisant des milliers de camions dans le sud-est du pays. Ils dénonçaient l'accord de libre circulation entre l'Ukraine et l'Union européenne, qui a supprimé à partir de juin 2022 le système de licences régulant jusqu'alors l'entrée des routiers ukrainiens. « Nous avions eu la promesse du gouvernement polonais qu'il ne serait pas reconduit », se souvient M. Waldemar Jaszczur, meneur des manifestations à l'époque. Mais, trois ans plus tard, le Parlement européen a voté pour une prolongation de l'accord. Le secteur s'enfonce dans la crise.

Au premier rang sur le continent, avec environ 20 % du marché évalué en tonnes-kilomètres, dont les deux tiers hors du pays (3), le transport routier polonais perd du terrain au profit des entreprises ukrainiennes. Celles-ci offrent des tarifs bien plus attractifs grâce à des salaires deux fois plus bas et à l'absence de certains coûts liés aux normes européennes. Cette concurrence se ressent particulièrement dans les activités dites de « cabotage », soit les livraisons à l'intérieur d'un pays dont la compagnie n'est pas originaire. Bien qu'en théorie interdit aux entreprises ukrainiennes, il se répand au détriment des entreprises polonaises, qui réalisaient 44 % du cabotage au sein de l'Union avant 2022.

Outre les difficultés dans le transport vers l'ouest, les camionneurs polonais voient leurs perspectives se boucher à l'est. La Russie, ancienne direction prioritaire pour M. Jaszczur, est désormais sous sanctions. Le commerce avec l'Ukraine leur échappe aussi. « Nous ne sommes plus rentables », lâche Mme Marzena Fik, qui travaille pour l'entreprise de son père. Établie à Zamość, à une cinquantaine de kilomètres de la frontière ukrainienne, la compagnie disposait en 2022 d'une flotte de dix camions livrant des fruits depuis les ports néerlandais vers Lviv, la ville principale de l'ouest de l'Ukraine. Aujourd'hui, il n'en reste plus que cinq. « Au début de la guerre, nos chauffeurs ne voulaient plus aller en Ukraine. Ils avaient peur », explique-t-elle. Ces semaines de flottement ont coïncidé avec une perte du marché. Les transporteurs polonais représentaient 38 % du trafic à la frontière en 2021, seulement 8 % en 2023, selon la douane polonaise.

Le premier bénéficiaire de fonds européens

À cette conjoncture délicate, il faut ajouter la hausse constante des salaires, des prix de l'énergie et la pénurie de main-d'œuvre, syndromes d'une économie de plus en plus comparable à celle de ses partenaires occidentaux. Conscient qu'il ne peut recruter qu'à l'étranger, M. Jaszczur réclame au gouvernement de « simplifier les demandes de visas ». Neuf de ses chauffeurs sur dix sont biélorusses. « Notre seule perspective : cesser notre activité d'ici à la fin de l'année », déplore de son côté Mme Fik. L'entreprise familiale subira le même sort que 1 500 autres du secteur depuis le début de 2025.

À ces préoccupations économiques et sociales s'ajoutent les querelles mémorielles, attisées par les réhabilitations par le président ukrainien Volodymyr Zelensky de nationalistes ayant collaboré avec l'Allemagne nazie durant la seconde guerre mondiale, massacrant Juifs et Polonais (4). Après la dernière provocation ukrainienne — le baptême d'une unité militaire en hommage à l'Armée insurrectionnelle ukrainienne (UPA), responsable de crimes de masse en Volhynie —, le président polonais Karol Nawrocki a retiré le 19 juin à M. Zelensky l'ordre de l'Aigle blanc — la plus haute distinction du pays, qui lui avait été attribuée en 2023. Une crise diplomatique d'une ampleur inédite s'ouvre entre les deux pays, en dépit des gestes d'apaisement du président ukrainien, qui a ouvert les archives sur les massacres de Volhynie et autorisé des exhumations.

Résultat, les Polonais, qui célébraient la proximité des deux langues, des deux peuples, et figuraient parmi les appuis les plus fervents à l'Ukraine, s'en éloignent. Une enquête d'opinion montre qu'entre février 2024 et novembre 2025 les opposants au soutien militaire à l'Ukraine sont passés de 26 % à 39 %, ceux qui y sont favorables n'étant plus que 44 %. Par ailleurs, 47 % pensent que « l'État polonais aide trop les réfugiés ukrainiens », et seulement 7 % « trop peu » (5). L'intégration de l'Ukraine à l'Union européenne ne recueillait plus que 50 % de soutien fin juillet 2026 (9 % des Polonais la souhaitant « dès que possible » et 41 % considérant que « rien ne presse »). Cette approbation était de 74 % en mai 2023 et de 90 % en mars 2022. Les opposants sont désormais 40 %, contre seulement 2 % après l'invasion russe de février 2022 (6).

Ce scepticisme ne cesse de grimper au fil des sondages, au point qu'à la droite du PiS, déjà très conservateur, émergent deux partis qui surfent sur ce mécontentement : Konfederacja Wolność i Niepodległość (Confédération liberté et indépendance, réunissant le Mouvement national et Nouvel Espoir) et Korona (Confédération de la Couronne polonaise). « On assiste à une montée du sentiment antiukrainien, nous assure par exemple M. Michał Wawer, vice-président du Mouvement national et député de Konfederacja. Je suis presque certain que l'idée d'une adhésion de l'Ukraine serait perçue comme une anticipation d'une immigration encore plus importante et plus problématique. L'autre souci, bien sûr, est la crainte que cela n'entraîne la Pologne et toute l'Europe dans une guerre contre la Russie. »

Signe d'un malaise grandissant, alors que les prochaines élections législatives auront lieu à l'automne 2027, tous les autres partis ont, en pratique, décliné notre invitation à s'exprimer sur le sujet. Même trouble du côté du vice-ministre des affaires étrangères, M. Marcin Bosacki, toujours ouvert à… différer le rendez-vous proposé. « L'Ukraine ne peut pas être admise dans l'Union européenne tant qu'elle ne rejette pas complètement le courant qu'elle suit aujourd'hui », écrivait le 4 juillet le chef du PiS, M. Jarosław Kaczyński, aux membres de son parti, en leur demandant d'utiliser tous les moyens disponibles pour « bloquer les actions du gouvernement [de M. Donald] Tusk visant à intégrer l'Ukraine à des conditions privilégiées ». Ce renversement prend des allures de paradoxe, alors que le gouvernement de Varsovie, dirigé à l'époque par le PiS, a encouragé l'Ukraine à déposer sa demande d'adhésion au début de la guerre. « La Pologne s'est souvent retrouvée isolée dans ses propositions successives visant à offrir explicitement une perspective d'adhésion à l'Ukraine, alors que l'Europe occidentale se montrait réticente », rappelle l'historien et politiste Łukasz Adamski. Le directeur du Centre Mieroszewski, consacré à l'étude des sociétés d'Europe centrale et orientale, ajoute : « Le courage avec lequel l'Ukraine défend sa souveraineté contribue à notre sécurité. Cependant, la pression exprimée par certains responsables ukrainiens en vue d'une adhésion au plus vite reste inacceptable pour l'opinion publique polonaise. Celle-ci se souvient des efforts considérables que la Pologne a dû déployer pour se conformer aux normes européennes. »

En 1990, le produit intérieur brut de la Pologne (en parité de pouvoir d'achat) représentait moins de la moitié de celui de l'Ukraine (7). En 2024, il représentait trois fois plus. Le « rattrapage » économique saute aux yeux, des gratte-ciel de Varsovie aux autoroutes flambant neuves qui sillonnent le pays. Il se voit jusque dans le moindre village aux maisons cossues et bien entretenues. Depuis son adhésion à l'Union européenne en 2004, la Pologne connaît la plus forte croissance des Vingt-Sept. C'est aussi le premier bénéficiaire net de fonds européens, avec 261 milliards d'euros perçus les vingt premières années, soit trois fois plus que sa contribution (8).

Le maire de Zamość, M. Rafał Zwolak, nous propose de grimper sur le beffroi de l'hôtel de ville pour visualiser tout cela. À 52 mètres au-dessus de la place du marché et ses façades colorées, il fait le tour du propriétaire : « Au début, notre ville de 57 000 habitants faisait partie des trois qui recevaient le plus de dons, jusqu'à 50 % de notre budget. Cela a permis de restaurer de nombreux bâtiments. Voyez l'Académie, la seconde plus vieille université de Pologne, puis la cathédrale, l'église franciscaine, les remparts… Grâce à ces restaurations, le tourisme a beaucoup progressé. Pour le zoo, par exemple, le nombre de visiteurs est passé de 20 000 personnes en 2004 à 250 000 aujourd'hui. »

Une fois la guerre terminée, le coût de la reconstruction de l'Ukraine dépasserait les 500 milliards d'euros, selon une évaluation internationale datant de février dernier (9). Dans une hypothétique Europe à trente-six, qui intégrerait tous les pays des Balkans, la Géorgie, la Moldavie et l'Ukraine, cette dernière capterait 41 % des fonds européens, selon une étude prospective (10).

Pour les plus optimistes, la réussite polonaise pourrait servir d'exemple à l'Ukraine tout en profitant à leur pays. « C'est le grand voisin de la Pologne avec la culture la plus proche, une zone d'extension naturelle pour nos activités », explique M. Jakub Karnowski, président-directeur général de KredoBank, une banque polonaise opérant sur le marché ukrainien. Il est aussi un ancien chef de cabinet de M. Leszek Balcerowicz, ministre des finances au sortir du communisme et principal artisan de la « thérapie de choc ».

Dans les couloirs en verre de la prestigieuse École des hautes études commerciales (SGH) de Varsovie, les étudiants ukrainiens portent tous la vyshyvanka, une broderie colorée et traditionnelle célébrée à la fin mai. Les discussions au tableau portent sur les défis macroéconomiques du pays. Diagrammes et recommandations à l'appui, l'Association étudiante pour la reconstruction de l'Ukraine présente son rapport. M. Karnowski encadre leurs travaux et suit leurs parcours. Selon lui, « la majorité de ces jeunes vit en Pologne depuis plusieurs années et restera ici ». Certains jeunes hommes ne sont pas retournés au pays depuis le début du conflit, pour éviter un enrôlement dans l'armée. C'est le cas de Danylo. « Je ne sais pas, ça dépendra de l'évolution politique », dit-il en hésitant quand on lui pose la question du retour.

En proie à des perspectives démographiques inquiétantes, l'Ukraine espère voir sa diaspora revenir. « Les deux pays se retrouveront en compétition pour la main-d'œuvre », prédit M. Karnowski. Car, de son côté, la Pologne fait face à des dynamiques similaires, avec une fécondité tombée à 1,03 enfant par femme. De nombreux chefs d'entreprise voient une occasion dans l'adhésion promise à l'Ukraine. « Nous pourrions en profiter, comme l'Allemagne en a profité avec nous », dit en souriant M. Dariusz Szymczycha, vice-président de la chambre de commerce polono-ukrainienne. Communiste durant toutes les années 1980, il a ensuite conseillé l'ex-président social-démocrate Aleksander Kwaśniewski et organisé le référendum sur l'adhésion à l'Union. « Nous préparons déjà la reconstruction. Nous pouvons nous placer dans les secteurs du BTP, de l'énergie, de la banque ou des produits agricoles transformés », énumère M. Szymczycha.

Consciente que la compétition sera féroce, la Pologne veut croire en ses arguments. « Depuis le début de la guerre, très peu de nouveaux acteurs sont apparus sur le marché ukrainien. Les gagnants seront ceux qui étaient déjà là, et c'est notre cas », avance M. Karnowski. « La seule acquisition financière majeure en temps de guerre vient d'une entreprise polonaise », note M. Szymczycha, en référence au rachat récent de la branche ukrainienne de MetLife par le géant des assurances PZU.

Outre l'aide humanitaire et des livraisons de matériel militaire, les liens économiques entre les deux pays se resserrent. La Pologne est le deuxième partenaire commercial de l'Ukraine et son premier marché d'exportation, selon la chambre de commerce polono-ukrainienne. Une partie du pétrole et du gaz transite notamment par les ports polonais. Certains travailleurs pourraient bénéficier de l'arrivée de l'Ukraine, reconnaît M. Bartosz Rydliński, professeur de science politique et responsable de la branche éducation de l'OPZZ, la principale confédération syndicale du pays. « Pour les autres travailleurs, la logique du capitalisme mondial demeure, complète-t-il. Mes compatriotes polonais ont offert une main-d'œuvre bien moins chère au Royaume-Uni, à la Suède ou à l'Irlande lorsque nous avons rejoint l'Union européenne. Les Ukrainiens feront de même. C'est pourquoi les syndicats polonais et européens doivent s'engager à l'avenir pour informer les travailleurs ukrainiens sur leurs droits. Il faut les syndiquer et leur expliquer que le dumping social ne profite à personne en définitive. »

Alors que M. Zelensky souhaite que son pays adhère à l'Union européenne dès 2027, le constat qu'il faudra du temps fait consensus… même chez les étudiants ukrainiens rencontrés à la SGH, qui estiment de concert que leur pays a d'abord besoin d'importantes réformes, notamment pour lutter contre la corruption et adopter les normes européennes. Ils regrettent les divisions récentes au sein de la Rada (le Parlement) qui ralentissent l'adoption des mesures attendues par la Commission européenne. « Nos négociations ont duré quatre ans », rappelle M. Szymczycha. Il espère que l'ouverture du premier chapitre de négociations le 15 juin (lire « La tentation du coupe-file »), après la levée du veto hongrois par le gouvernement de M. Péter Magyar, « donnera de l'air au camp réformateur à Kiev ».

Un climat de défiance grandit en Europe centrale

« L'Ukraine a les moyens de dominer le marché européen, notamment dans les céréales et la production animale », reconnaît M. Wojciechowski, qui plaide pour que les conglomérats ne puissent jamais toucher d'aides européennes. Mais l'ancien commissaire européen à l'agriculture souligne la tâche qui incombe aux pays de l'Union : « Pour nous préparer, nous devons muscler notre agriculture en suivant le modèle italien : des petites exploitations, souvent familiales, mais avec beaucoup de transformations locales, des agriculteurs très intégrés dans la chaîne de valeur, avec des labels, un investissement dans la qualité, du bio, etc. » Selon lui, la Commission de Bruxelles devrait promouvoir une telle approche, en mesure de résister au modèle agro-industriel ukrainien. Mais c'est là que le bât blesse. « Le prochain budget de la politique agricole commune prévoit de réduire la voilure de 30 %, déplore-t-il. Si c'est comme ça qu'on prépare l'avenir, on va perdre notre agriculture. »

Réunie fin juin à Gdańsk, la cinquième conférence sur la reconstruction de l'Ukraine accordait à son intégration à l'Union européenne une place centrale. Dans son discours d'ouverture, M. Tusk, le premier ministre polonais, voyait dans le rattachement de son voisin au camp occidental « une mission civilisationnelle ». À cette occasion, la Commission européenne a par ailleurs acté le versement de la première tranche du prêt de 90 milliards d'euros, destiné à boucler le budget lourdement déficitaire de l'État ukrainien en guerre.

Mais, derrière la centaine de contrats et de lettres d'intention signés — sous réserve que la guerre prenne fin —, la conférence illustrait le climat de défiance qui grandit en Europe centrale. Ni le président Zelensky ni son homologue polonais n'ont fait le déplacement. Plusieurs accords entre les entreprises publiques des deux pays ont été annulés à la dernière minute, malgré les appels à la désescalade venus des milieux d'affaires. Aucun apaisement n'apparaîtra à l'horizon sans un travail sérieux sur les défis que posent l'adhésion de l'Ukraine et le retour de ses démons ultranationalistes.

« Il est désormais temps de faire avancer avec audace l'intégration de l'Ukraine à l'Union européenne grâce à des solutions innovantes constituant des étapes immédiates. » Le 21 mai dernier, le chancelier allemand Friedrich Merz proposait un statut intermédiaire pour l'Ukraine. En tant que « membre associé », elle pourrait participer de manière accélérée à toutes les institutions, mais sans avoir le droit de vote. Elle bénéficierait ainsi de la clause de défense mutuelle prévue à l'article 42 du traité de l'Union, en court-circuitant l'épineux processus d'adhésion prévu à l'article 49 du même traité. L'initiative de M. Merz rejoint les pressions de l'exécutif européen à Bruxelles. Ainsi la commissaire européenne chargée de l'élargissement, M^me Marta Kos, déclarait-elle le 17 mars qu'elle ouvrait tous les chapitres de la négociation de « manière informelle », avant même que les États se prononcent.

Inédit, un tel raccourci balaierait le débat sur les réformes jugées par beaucoup nécessaires avant tout nouvel élargissement, après les sept précédents qui ont fait passer l'Union de six à vingt-huit membres — vingt-sept depuis le retrait du Royaume-Uni en 2020. Le dispositif comprend normalement trois grandes étapes : la candidature, les négociations puis l'adhésion. Pour être candidat, il faut être un État situé en Europe (au sens géographique large, jusqu'en Transcaucasie), respecter et promouvoir les « valeurs européennes » et recueillir l'unanimité des membres. Aujourd'hui, neuf pays ont ce statut, dans l'ordre suivant : Turquie, Macédoine du Nord, Monténégro, Serbie, Albanie, Ukraine, Moldavie, Bosnie-Herzégovine et Géorgie. La candidature déposée par le Kosovo en 2022 n'a pas reçu l'approbation des Vingt-Sept, dont cinq pays ne le reconnaissent pas comme État indépendant. Le 29 août dernier, les Islandais ont rejeté par référendum la reprise des discussions avec l'Union, qui avaient été interrompues en 2013. Les Suisses ont refusé de rejoindre l'Union par une votation de 1992, ainsi que les Norvégiens à deux reprises, lors des référendums de 1972 et 1994.

Débutent ensuite les pourparlers, entamés par exemple par la Turquie dès 2005, mais officiellement au point mort depuis 2019. Avec l'Ukraine, le lancement formel des négociations a été possible fin 2023, lorsque le premier ministre hongrois a quitté la salle du Conseil européen afin de ne pas briser le consensus requis sans perdre la face. Mais jusqu'à sa défaite aux élections d'avril dernier, M. Viktor Orbán s'opposait à l'ouverture de discussions concrètes par « chapitres ». Son successeur, M. Péter Magyar, y a consenti en échange de l'engagement de l'Ukraine à rétablir les droits linguistiques et culturels de sa minorité hongroise. Le 15 juin dernier, les échanges ont commencé sur le premier groupe de chapitres : appareil judiciaire et droits fondamentaux, marchés publics, statistiques et contrôle financier. À cela s'ajoute, depuis le 14 juillet, celui concernant les relations extérieures. M. Magyar a toutefois déclaré vouloir prendre le temps nécessaire et ne pas autoriser les négociations sur tous les points en même temps.

La Commission mène les débats tout en informant le Conseil et le Parlement européens. On considère un chapitre « clos » lorsque le pays candidat a montré qu'il appliquait bien l'« acquis communautaire » ou que celui-ci serait mis en œuvre avant la date de l'adhésion. Des dispositions transitoires sont en général mises en œuvre par l'adoption de lois dans le pays concerné, encouragée par des subventions européennes suivant divers programmes que l'Union promeut pour les candidats. Plusieurs appréciations de la Commission suscitent des controverses. Par exemple quand celle-ci considère le système électoral ukrainien comme « équitable et libre » alors qu'aucune élection n'a pu avoir lieu depuis l'invasion russe en février 2022, ce qu'a récemment déploré le ministre de la défense démissionnaire Mykhaïlo Fedorov.

Une fois tous les chapitres clos, l'adhésion requiert encore l'approbation du Conseil (à l'unanimité des gouvernements) et du Parlement. Elle fait l'objet d'un traité qui doit être signé puis ratifié par le candidat et chacun des pays membres. En France, depuis 2005 (article 88-5 de la Constitution), le président peut choisir une ratification par référendum ou la convocation du Congrès, l'approbation du traité d'adhésion devant réunir dans ce cas une majorité de trois cinquièmes de l'Assemblée nationale et du Sénat réunis.