- Confrontadas com um risco de estagnação económica e crescentes fricções sociais, as sociedades europeias, tal como a portuguesa, falam de reformas estruturais como se fossem um receituário disponível a qualquer governo e em qualquer momento. Não são. Uma reforma estrutural só tem sentido quando referida às condições que sustentam um modelo socioeconómico, aos desafios que essas condições enfrentam num dado momento e aos protagonistas que a identificam, a assumem e a transformam em novas práticas. Sem diagnóstico do estádio de desenvolvimento, sem identificação dos bloqueios e sem sujeito, a reforma estrutural é apenas um enunciado.
Poucas expressões foram tão repetidas no debate público português e europeu das últimas três décadas como «reformas estruturais». Reclamam-nas as instituições europeias e internacionais, prometem-nas os programas eleitorais, invocam-nas os relatórios das associações empresariais e os editoriais. Porém, a frequência com que a expressão é usada contrasta com a escassez de esforço para a definir. Sabemos que são necessárias; raramente sabemos dizer quais, porquê, em que momento e por quem.
Este défice de definição não é inócuo. Quando a reforma estrutural deixa de estar referida a uma estrutura concreta, transforma-se numa lista de medidas que se transplantam de um país para outro e de uma década para a seguinte, como se a economia portuguesa de 2026 enfrentasse os mesmos bloqueios que a de 1986 ou a de 2011. Isto significa que a discussão sobre reformas estruturais deve começar por uma pergunta prévia, que quase nunca se coloca: o que é, afinal, a estrutura que se pretende reformar?
Importa ter presente três notas de enquadramento.
A primeira é que o estádio de desenvolvimento socioeconómico de uma sociedade é determinado por um conjunto de condições estruturais — o quadro normativo e de valores, as práticas estabelecidas, o capital de conhecimento, o modelo de organização política, as formas de organização produtiva e de exploração dos recursos — e é ainda condicionado pelas aspirações e pela necessidade de realização dos indivíduos que a compõem.
A segunda é que estas condições estão permanentemente perante três desafios: a abertura, a manutenção do status quo e a regressão.
A terceira é que não há reformas estruturais em abstracto nem reformas estruturais sem sujeito.
Quando a reforma estrutural deixa de estar referida a uma estrutura concreta, transforma-se numa lista de medidas que se transplantam de um país para outro e de uma década para a seguinte, como se a economia portuguesa de 2026 enfrentasse os mesmos bloqueios que a de 1986 ou a de 2011. Isto significa que a discussão sobre reformas estruturais deve começar por uma pergunta prévia, que quase nunca se coloca: o que é, afinal, a estrutura que se pretende reformar?
I. O que sustenta um modelo socioeconómico
Um modelo socioeconómico não é um conjunto de leis nem um conjunto de indicadores. É um sistema de condições que se sustentam mutuamente e que determinam o que uma sociedade consegue produzir, como o distribui e com que capacidade se adapta. Antes, porém, uma precisão: o desenvolvimento não cabe numa taxa de crescimento. Importa também como o rendimento é produzido, quem pode participar nessa produção e que capacidades ficam disponíveis para o futuro — o que uma transformação permite fazer, e a quem. Devemos distinguir seis dessas condições.
O quadro normativo e de valores
A primeira condição é o quadro normativo e de valores que regula as relações interpessoais. Antes de qualquer contrato escrito, há regras implícitas sobre o que é aceitável, sobre a confiança que se pode depositar num desconhecido, sobre o cumprimento da palavra dada, sobre a legitimidade do enriquecimento e sobre a relação entre o mérito e a recompensa. Estas regras determinam os custos de transacção de uma economia: onde a confiança é elevada, os contratos são mais simples, as parcerias mais frequentes e as empresas crescem para além do círculo familiar; onde é baixa, cada transacção exige garantias, cada parceria é uma aposta e a dimensão das empresas fica limitada ao perímetro daqueles em quem se pode confiar.
A investigação económica das duas últimas décadas confirmou, com rigor crescente, aquilo que a intuição sugeria. Os trabalhos de Luigi Guiso, Paola Sapienza e Luigi Zingales, de Guido Tabellini sobre as regiões europeias, e de Yann Algan e Pierre Cahuc sobre a confiança herdada mostram que os valores têm efeitos económicos próprios e mensuráveis, que persistem durante gerações. Com efeito, o nanismo empresarial português não se explica apenas por regras fiscais ou laborais; explica-se também por uma cultura de desconfiança que torna difícil delegar, partilhar o controlo e abrir o capital.
Devemos, porém, evitar dois erros. O primeiro é ignorar a distância entre a norma e a prática: uma lei pode garantir igualdade de acesso e uma prática estabelecida continuar a favorecer quem conhece a pessoa certa. O direito abre a porta; os costumes podem continuar a controlar a entrada. O segundo é confundir o quadro de valores com um destino. A confiança reforça-se com instituições que funcionam e perde-se com instituições arbitrárias; os valores mudam com a experiência e com os incentivos.
As práticas estabelecidas
A segunda condição são as práticas estabelecidas: a forma como efectivamente se fazem as coisas, que nem sempre coincide com a forma como as regras dizem que se devem fazer.
As práticas incluem os modos de gestão das empresas, as rotinas da administração pública, os hábitos de pagamento, a relação entre fornecedores e clientes, a maneira de recrutar e de promover. São elas que dão conteúdo real às instituições formais. Uma lei moderna aplicada por uma administração com práticas antigas produz resultados antigos. Um procedimento administrativo transposto para uma plataforma digital, que conserve a mesma sequência de autorizações, a mesma indefinição de responsabilidades e a mesma impossibilidade de contestar a decisão, mudou de suporte, não de estrutura.
As práticas têm uma particularidade que as torna decisivas para qualquer reforma: são aprendidas, reproduzidas e defendidas por aqueles que as dominam. Mudá-las exige mais do que um decreto; exige que alguém demonstre, na prática, que existe uma forma melhor de fazer.
O capital de conhecimento distribuído
A terceira condição é o capital de conhecimento distribuído pela população.
Não se trata apenas do número de diplomados, mas da forma como o conhecimento está repartido: entre gerações, entre regiões, entre empresas, entre gestores e trabalhadores. Uma economia com uma elite muito qualificada e uma base pouco qualificada tem capacidades diferentes de uma economia com qualificações médias mais homogéneas. Portugal fez, desde a década de 1980, um esforço notável de qualificação das gerações mais novas. Porém, esse esforço não foi acompanhado, na mesma medida, pela qualificação da gestão nem pela capacidade das empresas para absorver e valorizar os novos qualificados, que encontram frequentemente no estrangeiro o reconhecimento que não encontram no país.
Uma política educativa pode ser necessária e insuficiente: se as empresas não reconhecem competências e a administração não aprende com a experiência, a qualificação individual não se converte em capacidade colectiva. Muitas vezes, o bloqueio não está na falta de recursos, mas numa ligação interrompida entre quem sabe e quem pode fazer.
O conhecimento que importa não está, contudo, apenas nos diplomas. Está também no que sabe o trabalhador experiente, a equipa de enfermagem, o empresário que conhece os seus clientes, o agricultor que conhece o solo ou a associação que percebe por que razão um serviço não chega às pessoas. Nenhum centro de decisão reúne este conhecimento disperso. Isto significa que uma política educativa pode ser necessária e insuficiente: se as empresas não reconhecem competências e a administração não aprende com a experiência, a qualificação individual não se converte em capacidade colectiva. Muitas vezes, o bloqueio não está na falta de recursos, mas numa ligação interrompida entre quem sabe e quem pode fazer.
O modelo de organização política e os bens públicos
A quarta condição é o modelo de organização política. É ele que produz o quadro normativo formal — as leis, os regulamentos, os direitos de propriedade, a organização da justiça — e que disponibiliza os bens públicos de que depende a acção individual: segurança, justiça, educação, infra-estruturas, estabilidade monetária, informação fiável. É também ele que condiciona os modelos de organização produtiva e de exploração dos recursos naturais, através da regulação, da fiscalidade, da contratação pública e da definição de quem pode aceder a que mercados.
Daron Acemoglu, Simon Johnson e James Robinson, distinguidos com o Nobel da Economia em 2024, mostraram que as instituições políticas e económicas que distribuem amplamente o acesso às oportunidades sustentam o desenvolvimento, enquanto as que o concentram num grupo restrito o bloqueiam. Isto significa que o modelo de organização política não é um dado neutro: é ele que define quem pode empreender, competir, inovar e beneficiar do resultado.
Não basta, por isso, pedir ao Estado que faça mais ou que faça menos. Timothy Besley e Torsten Persson mostraram a importância da capacidade fiscal e jurídica do Estado: uma obrigação pública sem meios de execução é uma promessa vazia, e uma competência sem responsabilização pode tornar-se poder arbitrário. Peter Evans acrescentou que as administrações eficazes combinam competência, autonomia perante os interesses particulares e ligação ao tecido produtivo — uma ligação que não pode significar captura e uma autonomia que não pode significar isolamento.
A organização produtiva e a exploração dos recursos
A quinta condição são as formas de organização produtiva e de exploração dos recursos naturais. A dimensão das empresas, a sua forma de propriedade e de governação, a especialização sectorial, a intensidade tecnológica e a relação com os recursos do território determinam a produtividade e a capacidade de criar valor. Estas formas não resultam apenas de escolhas empresariais; resultam do quadro normativo, das práticas estabelecidas, do capital de conhecimento disponível e das regras definidas pelo poder político. O acesso à terra, à água ou a uma concessão não é, aliás, apenas uma questão de produção: distribui oportunidades e poder, e o interesse geral exige que se considerem os custos impostos a terceiros e às gerações seguintes.
As aspirações e a necessidade de realização
A sexta condição é de natureza diferente. O estádio de desenvolvimento é ainda condicionado pelas aspirações e pela necessidade de realização dos indivíduos que compõem a sociedade — aquilo a que o psicólogo David McClelland chamou, nos anos 60, need for achievement. A tese de McClelland era que as sociedades em que predomina a vontade de realizar, de superar padrões e de assumir riscos calculados crescem mais depressa. A evidência que reuniu era frágil, mas a intuição permanece válida, desde que seja completada.
Uma sociedade pode ter indivíduos muito ambiciosos e, ainda assim, crescer pouco, se essa ambição for canalizada para o acesso a posições protegidas, para a proximidade ao poder ou para a emigração. O caso português ilustra-o: a necessidade de realização dos portugueses não está em causa; está em causa a capacidade do país para a acolher e para a orientar para a criação de riqueza.
Com efeito, o que importa não é apenas a intensidade da ambição, mas a direcção que as instituições lhe imprimem. William Baumol mostrou que a energia empreendedora existe em todas as sociedades e se distribui entre actividades produtivas e actividades de captura de rendas conforme as regras do jogo recompensem umas ou outras. Uma sociedade pode ter indivíduos muito ambiciosos e, ainda assim, crescer pouco, se essa ambição for canalizada para o acesso a posições protegidas, para a proximidade ao poder ou para a emigração. O caso português ilustra-o: a necessidade de realização dos portugueses não está em causa; está em causa a capacidade do país para a acolher e para a orientar para a criação de riqueza.
Seria, contudo, injusto transformar esta observação numa acusação a quem vive com poucas oportunidades. As aspirações não crescem fora das circunstâncias: quem encontra sucessivamente portas fechadas ajusta as expectativas ao que julga possível. Pedir iniciativa sem permitir acesso, risco sem tolerar o insucesso e qualificação sem reconhecer competências produz frustração, não desenvolvimento.
Condições que se determinam mutuamente
Estas seis condições não actuam isoladamente. O quadro normativo influencia as práticas; as práticas dão conteúdo às instituições políticas; as instituições condicionam a acumulação de conhecimento; o conhecimento e as oportunidades moldam as aspirações. A determinação é recíproca, e é por isso que as estruturas são tão persistentes. Porém, é também por isso que uma mudança bem escolhida num ponto do sistema pode desencadear efeitos cumulativos nos restantes.
Há ainda uma característica que devemos reter: estas condições mudam a velocidades diferentes. Os valores e as práticas evoluem ao ritmo de gerações; as regras formais e as instituições políticas podem mudar em pouco tempo. Uma reforma estrutural é, assim, uma intervenção sobre aquilo que pode mudar depressa com o objectivo de deslocar, ao longo do tempo, aquilo que muda devagar.
II. Três opções permanentemente em confronto
As condições estruturais que sustentam um modelo socioeconómico não estão paradas. Estão permanentemente perante três desafios, que correspondem a três trajectórias possíveis e a três tipos de interesses.
A abertura
A primeira opção é a da abertura: dar lugar a novas formas de organização e de produção e dar resposta a novos interesses e a novas oportunidades. A abertura é o que permite a uma economia acompanhar a mudança tecnológica, integrar-se em mercados mais amplos, aproveitar novas fontes de vantagem competitiva e incorporar as aspirações das novas gerações. É aquilo a que Joseph Schumpeter chamou destruição criativa: a substituição de técnicas, produtos, empresas e modos de organização por outros mais produtivos.
A abertura tem um custo concentrado e um benefício difuso. Os que perdem posição sabem que perdem e organizam-se para resistir; os que ganham, muitas vezes, ainda não sabem que vão ganhar. É por isso que a abertura nunca é espontânea: precisa de quem a reclame e de quem a defenda. A abertura não é, porém, virtuosa por definição: uma novidade pode ser inútil ou destrutiva. O que importa defender é a possibilidade de testar alternativas, de entrar numa actividade e de tornar discutível o que se apresenta como inevitável.
A manutenção do status quo
A segunda opção é a da manutenção do status quo: conservar a ordem existente, confortando os interesses e os grupos que detêm posições mais vantajosas em termos de poder, riqueza e rendimento. Esta trajectória não precisa de ser defendida abertamente; basta que nada mude. Mancur Olson mostrou, em The Rise and Decline of Nations, que as sociedades estáveis acumulam, com o tempo, coligações cujo objectivo não é aumentar a riqueza total, mas aumentar a parte que lhes cabe. Essas coligações — corporativas, sectoriais, profissionais ou políticas — tornam a economia mais lenta a adoptar inovações e a realocar recursos.
È necessário sublinhar um ponto que raramente se reconhece: a manutenção do status quo nunca é neutra. Quando o mundo muda — a tecnologia, a demografia, a concorrência internacional — e as regras permanecem iguais, essas regras passam a produzir efeitos diferentes daqueles para que foram concebidas. Conservar, num ambiente em transformação, é também uma forma de mudar, e quase sempre de mudar para pior. Não reformar é uma escolha, com vencedores e perdedores bem determinados.
Isto não torna toda a conservação condenável. Há direitos, conhecimentos e instituições cuja estabilidade torna possível confiar. O critério está em distinguir o que se conserva para servir uma função colectiva do que se conserva para dispensar alguns de prestar contas: a prudência protege capacidades; o imobilismo protege posições.
A regressão
A terceira opção é a da regressão: alimentar comportamentos parasitários de extracção de riqueza que conduzem à desestruturação social e económica. A regressão manifesta-se de forma visível nos momentos de crise, quando a captura de recursos públicos, a corrupção e a erosão das instituições se tornam evidentes. Porém, na maior parte do tempo é silenciosa. Faz-se através de rendas criadas por regulação de acesso a mercados e profissões, de contratação pública com pouca concorrência, de protecções sectoriais que sobrevivem às razões que as justificaram, de licenciamentos discricionários. Não aparece nas manchetes. Aparece, anos mais tarde, nas estatísticas de produtividade, de investimento e de emigração.
O critério para a identificar não é moral, mas analítico. Nem toda a remuneração elevada é extracção, nem toda a redistribuição é parasitismo: criar valor não é o mesmo que transferi-lo para si graças a uma posição protegida, e uma transferência decidida colectivamente por razões de justiça social não é uma captura através de uma vantagem opaca. Perante cada regra, devemos perguntar que rendas cria, quem lhes acede e que interesse público as justifica.
O equilíbrio entre as três
Estas três opções/escolhas coexistem sempre. Nenhuma sociedade está apenas em abertura, apenas em conservação ou apenas em regressão. O que distingue as trajectórias de desenvolvimento é o peso relativo de cada uma e a capacidade das forças de abertura para prevalecer sobre as de conservação e de regressão. Isto significa que a questão relevante não é se uma sociedade enfrenta estes desafios, mas que interesses estão organizados em torno de cada um deles, com que recursos e com que acesso ao poder.
III. O que é preciso identificar antes de reformar
Quando se fala da necessidade de reformas estruturais, é necessário identificar quatro elementos antes de qualquer medida: (i) as oportunidades que justificam a mudança; (ii) os valores que a sustentam; (iii) o interesse geral e os interesses particulares que a podem dinamizar; (iv) os obstáculos que a impedem.
As oportunidades e os valores
Uma reforma estrutural responde sempre a uma oportunidade: um novo mercado, uma nova tecnologia, uma alteração do enquadramento internacional, uma geração mais qualificada, uma janela de financiamento. Sem oportunidade, a reforma é apenas custo. Mas a oportunidade não basta. É necessário que existam valores que sustentem a mudança — a valorização do mérito, da concorrência leal, da transparência, da responsabilidade — e que esses valores estejam suficientemente presentes na sociedade para que a reforma não seja percebida como uma imposição estranha. Quando os valores que uma reforma pressupõe não existem, a reforma produz instituições de fachada: regras que existem no papel e que a prática contorna.
Os valores podem, além disso, entrar em tensão. Eficiência, segurança, igualdade de oportunidades e sustentabilidade nem sempre apontam no mesmo sentido. Uma reforma que altera a distribuição do risco entre empresas, trabalhadores e Estado não aperfeiçoa apenas um mecanismo: escolhe quem suporta a incerteza e com que protecção. Essa escolha deve ser discutida, e não escondida numa linguagem aparentemente técnica.
O interesse geral e os interesses particulares
Uma reforma estrutural serve o interesse geral, mas só se concretiza se mobilizar interesses particulares. Esta é uma tensão que devemos assumir sem hipocrisia. O interesse geral é difuso: todos ganham um pouco, ninguém ganha o suficiente para se mobilizar. Os interesses particulares são concentrados: quem beneficia directamente tem razões para agir. Uma reforma que não identifique quem, em concreto, ganha com ela, não terá defensores. Uma reforma que não identifique quem, em concreto, perde com ela, será surpreendida pela resistência.
A economia política da reforma acrescenta uma observação importante. Raquel Fernández e Dani Rodrik mostraram que uma maioria pode rejeitar uma reforma que a beneficiaria, simplesmente porque cada pessoa não sabe, à partida, se ficará do lado dos que ganham ou dos que perdem. Depois de a reforma ser feita e de os ganhos se tornarem visíveis, essa mesma maioria apoiá-la-ia. Isto significa que o apoio a uma reforma é sempre mais difícil de obter antes do que depois — e que a demonstração de resultados é parte integrante de qualquer estratégia reformista.
Os obstáculos
Os obstáculos às reformas estruturais são de três tipos. Há obstáculos de interesse: os grupos que beneficiam da situação existente e que mobilizam os seus recursos para a preservar. Há obstáculos de capacidade: a falta de meios técnicos, administrativos ou financeiros para executar a mudança. E há obstáculos de cultura: valores e práticas que tornam a mudança incompreensível ou ilegítima para aqueles que a deveriam adoptar. Uma reforma que trate apenas um destes obstáculos fracassará perante os outros dois.
Exige-se, por fim, honestidade sobre o diagnóstico. Quem propõe uma reforma deve demonstrar que o bloqueio que identifica é o decisivo, dizer que resultados permitirão reconhecer que a solução funcionou e admitir que o diagnóstico pode estar incompleto, prevendo mecanismos de correcção. A possibilidade de corrigir não é sinal de fraqueza; é parte da responsabilidade de quem governa.
IV. Não há reformas estruturais em abstracto
Não há reformas estruturais em abstracto, porque são sempre referidas a um momento, a um estádio de desenvolvimento socioeconómico e a um conjunto de bloqueios bem determinado. A mesma reforma pode ser decisiva num momento e irrelevante, ou mesmo prejudicial, noutro.
Esta ideia tem uma tradição sólida no pensamento económico. Alexander Gerschenkron mostrou que os países que se industrializaram tardiamente não copiaram as instituições dos pioneiros. Ricardo Hausmann, Dani Rodrik e Andrés Velasco propuseram que, em vez de tentar remover todas as distorções de uma economia, se identifique a restrição que efectivamente trava o crescimento naquele momento – a restrição activa. Daron Acemoglu, Philippe Aghion e Fabrizio Zilibotti mostraram que as instituições adequadas mudam à medida que um país se aproxima da fronteira tecnológica: longe dela, cresce-se por imitação; perto dela, por inovação, que exige concorrência e renovação do tecido empresarial.
O caso português
A história económica portuguesa recente ilustra bem a relação entre estádio de desenvolvimento, bloqueio dominante e reforma.
Entre 1960 e 1973, o PIB português cresceu a uma taxa média anual de cerca de 6,9% (a preços constantes), o ritmo mais elevado da sua história. A adesão à EFTA, em 1960, abriu mercados à indústria exportadora e respondeu ao isolamento de uma economia pequena e protegida. Mas essa abertura foi assimétrica, graças ao Anexo G, e limitou-se à economia: o sistema político permaneceu fechado, o condicionamento industrial continuou a proteger os incumbentes até 1974 e a emigração maciça (cerca de 1,5 milhões de saídas entre 1960 e 1974) funcionou como válvula de escape de uma sociedade que não oferecia oportunidades a muitos dos seus membros.
A adesão à Comunidade Europeia, em 1986, correspondeu a um novo estádio. O bloqueio dominante era de infra-estruturas e de qualificações, e os fundos estruturais actuaram directamente sobre ele. A integração europeia importou regras, abriu mercados e criou, dentro do país, interessados na sua manutenção. Até ao final da década de 1990, Portugal convergiu com a média europeia.
Entre 2001 e 2010, o produto cresceu em média cerca de 0,7 por cento ao ano. A economia tinha esgotado o crescimento por imitação e por acumulação de infra-estruturas, e passou a precisar de outra coisa: concorrência efectiva, renovação do tecido empresarial, qualificação da gestão, mercados de capitais capazes de financiar o risco, justiça rápida. Manteve, no essencial, as instituições do estádio anterior. Não houve uma regressão espectacular; houve uma manutenção do status quo num ambiente que mudara radicalmente — a moeda única, o alargamento a Leste, a entrada da China no comércio mundial.
Na primeira década deste século, o bloqueio mudou de natureza, e as reformas não acompanharam essa mudança. Entre 2001 e 2010, o produto cresceu em média cerca de 0,7 por cento ao ano. A economia tinha esgotado o crescimento por imitação e por acumulação de infra-estruturas, e passou a precisar de outra coisa: concorrência efectiva, renovação do tecido empresarial, qualificação da gestão, mercados de capitais capazes de financiar o risco, justiça rápida. Manteve, no essencial, as instituições do estádio anterior. Não houve uma regressão espectacular; houve uma manutenção do status quo num ambiente que mudara radicalmente — a moeda única, o alargamento a Leste, a entrada da China no comércio mundial.
O programa de ajustamento de 2011–14 respondeu ao bloqueio mais urgente — o do financiamento externo — e impôs, por via externa, um conjunto amplo de reformas. Foi, em larga medida, um catálogo aplicado sob pressão, e não um diagnóstico construído a partir do estádio de desenvolvimento e dos protagonistas internos. Os seus resultados foram, por isso, desiguais e, em vários casos, reversíveis.
O bloqueio de hoje
O estádio actual da economia portuguesa coloca um bloqueio diferente de todos os anteriores. A restrição dominante já não é o isolamento, nem as infra-estruturas, nem sequer as qualificações das gerações mais novas. É a dificuldade de passar de uma economia de imitação para uma economia de inovação: a reduzida dimensão média das empresas, a qualificação insuficiente da gestão, a lentidão com que os recursos passam das empresas menos produtivas para as mais produtivas, os custos de contexto impostos por uma justiça administrativa e fiscal lenta, e as barreiras de acesso a mercados e profissões que protegem quem já está e afastam quem quer entrar.
Isto significa que as reformas estruturais de que Portugal precisa hoje não são as de 1986 nem as de 2011. Copiar as receitas de outros momentos é tão desajustado como copiar as receitas de outros países.
V. Não há reformas estruturais sem sujeito
Também não há reformas estruturais sem sujeito ou protagonistas, porque são estes que as identificam como facilitadoras de transformações sociais e económicas e que as vão concretizar ao implementá-las em novas práticas e em novos modelos de organização económica e de produção de riqueza.
Uma reforma não é um texto legislativo. É uma mudança de práticas: na forma como as empresas se organizam e se governam, como os serviços públicos funcionam, como os cidadãos se relacionam com o Estado e entre si. As práticas não mudam por si: mudam porque alguém as muda. A lei pode criar as condições; não substitui quem as aproveita.
Quem identifica
O primeiro papel dos protagonistas é o de identificar a reforma como facilitadora de uma transformação. Este papel não pertence apenas ao poder político. Pertence aos empresários que percebem que determinada regra os impede de crescer, aos gestores que conhecem os bloqueios da administração, aos investigadores que medem os custos de uma ineficiência, às associações que dão voz aos interesses de quem ainda não entrou no mercado, às fundações e aos centros de reflexão que produzem diagnóstico independente.
Schumpeter colocou o empresário no centro da mudança económica: é ele quem introduz novas combinações e, ao fazê-lo, desarruma o equilíbrio existente. Albert Hirschman acrescentou que o recurso mais escasso nas economias atrasadas não é o capital, mas a capacidade de tomar decisões de desenvolvimento. John Kingdon descreveu os empreendedores de políticas: pessoas que, dentro ou fora do Estado, investem tempo, reputação e recursos na promoção de uma solução e aguardam a abertura de uma janela de oportunidade.
Quem concretiza
O segundo papel dos protagonistas é o de concretizar a reforma, implementando-a em novas práticas e em novos modelos de organização. Aqui, o sujeito da reforma é ainda mais amplo. Uma reforma da concorrência só produz efeitos se houver empresas dispostas a entrar nos mercados que ela abre. Uma reforma do acesso às profissões só produz efeitos se houver profissionais dispostos a exercer em novos moldes. Uma reforma da administração só produz efeitos se houver dirigentes e funcionários dispostos a mudar as suas rotinas. Sem estes protagonistas, a reforma fica no papel.
A execução não é, por isso, uma etapa subalterna: é o lugar onde a reforma adquire ou perde substância. Elinor Ostrom mostrou que a capacidade de estabelecer regras e resolver problemas não pertence exclusivamente ao centro político; uma reforma pode começar numa prática que já funciona e que as instituições ainda não souberam reconhecer.
A durabilidade depende dos protagonistas
A experiência portuguesa posterior ao programa de ajustamento confirma esta tese de forma eloquente. Algumas das reformas então impostas foram revertidas nos anos seguintes: a eliminação de quatro feriados, o aumento do horário de trabalho na administração pública — as 35 horas foram repostas a 1 de Julho de 2016 —, as subconcessões dos transportes urbanos de Lisboa e do Porto, a privatização maioritária da TAP, em que o Estado recuperou 50 por cento do capital e, em 2020, passou a deter 72,5 por cento. Outras sobreviveram: as privatizações da EDP, da REN, da ANA e dos CTT, a nova lei da concorrência, a redução das compensações por despedimento.
As reformas revertidas impunham custos a grupos organizados sem criar, do outro lado, protagonistas com interesse e capacidade para as defender. As que sobreviveram criaram esses protagonistas: accionistas com direitos contratuais, uma autoridade da concorrência com competências e reputação próprias, empregadores que reorganizaram as suas práticas.
A diferença entre umas e outras não está na sua bondade teórica. Está nos protagonistas. As reformas revertidas impunham custos a grupos organizados sem criar, do outro lado, protagonistas com interesse e capacidade para as defender. As que sobreviveram criaram esses protagonistas: accionistas com direitos contratuais, uma autoridade da concorrência com competências e reputação próprias, empregadores que reorganizaram as suas práticas. O politólogo Eric Patashnik chegou à mesma conclusão a partir da experiência norte-americana: as reformas sobrevivem quando criam os seus próprios defensores e são erodidas quando não o conseguem.
Uma base social de sustentação
Quando uma reforma estrutural parte do poder político, a sua aprovação é apenas o princípio. Para sobreviver ao governo que a promoveu, tem de encontrar uma base social de sustentação: um conjunto de cidadãos, empresas, profissionais e organizações que a adoptem como sua, que a apliquem nas suas práticas e que a defendam quando for contestada. Sem essa base, a reforma depende exclusivamente da vontade de quem a aprovou, e essa vontade é, por natureza, temporária.
A base social de sustentação não se decreta. Constrói-se, e o instrumento fundamental para a construir é o debate público. Um debate que esclareça quatro questões:
(i) os obstáculos que a reforma pretende superar, e por que razão a sua manutenção é mais custosa do que a mudança;
(ii) os benefícios de curto e de longo prazo, distinguindo com honestidade os que serão visíveis rapidamente dos que só se materializarão ao fim de anos;
(iii) os beneficiários, identificados em concreto, para que saibam que o são; (iv) o alinhamento entre esses benefícios e o interesse geral da colectividade, para que a reforma não seja percebida como a substituição de um privilégio por outro.
Cada uma destas questões responde a um dos mecanismos que bloqueiam as reformas. O esclarecimento dos obstáculos combate a ilusão de que conservar é neutro. A distinção entre curto e longo prazo protege a reforma da impaciência que, como mostraram Alesina e os seus co-autores, leva os eleitores a castigar reformas cujos benefícios ainda não chegaram. A identificação dos beneficiários responde ao problema que Fernández e Rodrik descreveram: quem não sabe que vai ganhar não se mobiliza. E a demonstração do alinhamento com o interesse geral confere à reforma a legitimidade de que precisa para resistir à acusação de servir interesses particulares.
Os perdedores de uma reforma estão, em regra, mais bem organizados do que os ganhadores, e um debate mal conduzido pode servir sobretudo para os mobilizar mais cedo. É por isso que o debate tem de ser acompanhado de duas condições. A primeira é a honestidade sobre os custos e sobre quem os suporta, incluindo mecanismos de transição ou de compensação quando sejam justificados. A segunda é a capacidade de produzir resultados visíveis num prazo compatível com a paciência da sociedade, porque nenhum argumento substitui a prova. O debate prepara a adopção; são os resultados que a consolidam.
Porém, o debate público não é uma panaceia, e devemos ser claros sobre os seus riscos. Os perdedores de uma reforma estão, em regra, mais bem organizados do que os ganhadores, e um debate mal conduzido pode servir sobretudo para os mobilizar mais cedo. É por isso que o debate tem de ser acompanhado de duas condições. A primeira é a honestidade sobre os custos e sobre quem os suporta, incluindo mecanismos de transição ou de compensação quando sejam justificados. A segunda é a capacidade de produzir resultados visíveis num prazo compatível com a paciência da sociedade, porque nenhum argumento substitui a prova. O debate prepara a adopção; são os resultados que a consolidam.
Importa precisar o que significa este assentimento. Não significa unanimidade, nem aceitação de cada medida. Significa que os cidadãos possam conhecer as razões, contestar as escolhas e reconhecer procedimentos legítimos de decisão. Uma maioria eleitoral autoriza a governação; não dispensa o dever de explicar uma transformação que redistribui oportunidades, encargos e poder. E a sociedade civil que se senta à mesa não é toda a sociedade: os jovens que ainda não entraram numa profissão, as empresas que ainda não existem e os cidadãos menos organizados estão ausentes. A legitimidade de uma reforma mede-se também pela atenção a quem não tem força para exigir atenção.
Daqui decorre um critério simples. Qualquer programa de reformas deveria explicar, de forma inteligível, cinco pontos:
(i) a oportunidade que quer aproveitar;
(ii) o bloqueio que pretende remover;
(iii) os valores e interesses que justificam a intervenção;
(iv) os protagonistas de cuja acção depende;
(v) as práticas pelas quais reconheceremos a mudança.
E deveria esclarecer os riscos, os custos da transição e os mecanismos de correcção. Não são exigências burocráticas: são as condições mínimas para que a sociedade possa julgar uma proposta em vez de apenas aderir a uma palavra.
Isto significa que o papel do poder político numa reforma estrutural não se esgota em legislar. Inclui explicar, ouvir, identificar quem ganha e quem perde, e criar as condições para que a sociedade se reconheça na reforma. Uma reforma que parte do poder político só se torna estrutural quando deixa de pertencer apenas ao poder político.
O caso das ordens profissionais
A reforma das ordens profissionais ilustra a mesma lógica a partir do lado dos obstáculos. A Lei n.º 12/2023 procurou eliminar restrições injustificadas no acesso às profissões, em cumprimento de um dos compromissos de maior relevo do Plano de Recuperação e Resiliência. Foi intensamente contestada pelas ordens, submetida a fiscalização preventiva — o Tribunal Constitucional declarou-a conforme à Constituição por unanimidade — e, na adaptação dos estatutos, objecto de vetos presidenciais.
A pergunta decisiva não é se a lei é boa, mas se surgirão os protagonistas que a vão concretizar: os jovens profissionais que entrarão por portas antes fechadas, as sociedades que se organizarão de outra forma, os consumidores que exigirão mais concorrência.
Um horizonte mais longo do que o eleitoral
Há ainda uma exigência que devemos colocar a qualquer protagonista de uma reforma estrutural: um horizonte mais longo do que o ciclo eleitoral. Um estudo publicado em 2024 por Alberto Alesina, Davide Furceri, Jonathan Ostry, Chris Papageorgiou e Dennis Quinn, que analisou reformas e eleições em 90 economias entre 1973 e 2014, concluiu que os benefícios das reformas chegam apenas gradualmente e que, por isso, as reformas feitas perto de eleições ou em recessão penalizam quem as faz. Os governos medem-se em quatro anos; as estruturas mudam em vinte ou trinta. É por isso que o sujeito das reformas estruturais não pode ser apenas o governo. Tem de incluir aqueles que permanecem quando os governos mudam.
Conclusão
Devemos abandonar a ideia de que as reformas estruturais são um receituário. São respostas a bloqueios concretos, num estádio concreto de desenvolvimento, protagonizadas por pessoas e grupos concretos.
Isto obriga a uma sequência que o debate português raramente respeita. Em primeiro lugar, devemos compreender as condições estruturais que sustentam o nosso modelo socioeconómico: o quadro normativo e de valores, as práticas, o capital de conhecimento, a organização política, as formas de organização produtiva, as aspirações dos portugueses. Em segundo lugar, devemos identificar em que medida essas condições estão a ser puxadas para a abertura, para a manutenção do status quo ou para a regressão, e que interesses sustentam cada uma destas trajectórias. Em terceiro lugar, devemos definir a restrição dominante do momento presente, as oportunidades e os valores que justificam a mudança, os interesses que a podem dinamizar e os obstáculos que a impedem. Só depois faz sentido escolher medidas.
E, acima de tudo, devemos perguntar quem as fará. Uma reforma sem protagonistas é um enunciado. Uma reforma cujos protagonistas não sobrevivem ao governo que a aprovou é um intervalo entre duas reversões. Portugal não precisa de mais catálogos de reformas. Precisa de diagnóstico, de debate público, de calendário e de sujeitos — de empresários, gestores, profissionais, investigadores, dirigentes públicos e cidadãos que identifiquem as reformas como suas e que as transformem, na prática, em novas formas de organizar a economia e de produzir riqueza.
Leituras de referência
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