Un mur de Nanterre, le 29 juin dernier. Des lettres violettes inscrites à la bombe. « Sans vidéo Nahel serait une statistique pour la Place Beauvau. Fuck le 17 ». Deux jours auparavant, Nahel Merzouk, 17 ans, avait trouvé la mort au volant d'une voiture, après qu'un agent lui eut tiré en pleine poitrine, à bout portant. Des images tournées par une passante et diffusées sur les réseaux sociaux le jour même ont remis en cause la version policière reprise dans les premiers articles sur le drame. Le 27 juin à 8 h 22, le compte rendu du centre de commandement consignait : « Individu blessé par balle à la poitrine gauche. Le fonctionnaire de police s'est mis à l'avant pour le stopper. Le conducteur a essayé de repartir en fonçant sur le fonctionnaire. » Or la séquence filmée montre le motard ouvrant le feu depuis le côté d'un véhicule qui redémarre lentement.

Sans image, que se serait-il passé ? « S'il n'y avait pas eu la vidéo, s'est interrogée la jeune femme qui l'a postée, une collègue de son auteure, quelle aurait été la suite (1)  ? » Plusieurs médias ont comparé l'émotion suscitée par la mort de Nahel Merzouk à la relative indifférence dans laquelle, deux semaines plus tôt, Alhoussein Camara était décédé d'une balle dans le thorax à Saint-Yrieix-sur-Charente, dans la banlieue d'Angoulême. Lors d'un contrôle de police sur la route de son travail, ce jeune homme de 19 ans aurait refusé d'obtempérer et heurté les jambes d'un agent avec sa voiture. Un ami d'enfance témoignait, interdit : « Je sais tellement qu'il n'a pas pu blesser ce policier, mais comment le prouver sans vidéo (2)… »

Les images, en réalité, ne suffisent pas toujours. Du moins à obtenir justice. En 1991, Rodney King, un Afro-Américain de 25 ans, est passé à tabac par quatre policiers à Los Angeles. Avec une petite caméra portative, un riverain capte la scène. Son enregistrement et sa diffusion provoquent l'indignation. La vidéo devient dès lors un outil de preuve, un moyen de scandaliser et de mobiliser, mais aussi d'engager des poursuites judiciaires. L'affaire n'aurait sans doute jamais conduit à un procès sans cette captation, et sans son passage en boucle sur Cable News Network (CNN) : même s'ils ne permettront pas de faire condamner les responsables — les policiers sont acquittés un an plus tard —, ils cristallisent une colère qui conduira aux plus grandes émeutes qu'ait connues Los Angeles.

Dans les années 1960, des collectifs avaient déjà utilisé des caméras comme instrument de surveillance de la police (copwatching). Une coalition d'organisations noires les expérimenta dans le quartier de Watts à Los Angeles à la suite de nombreux meurtres policiers, suivie à Oakland par le Black Panther Party à partir de 1966. Act Up se dota aussi d'un groupe de vidéastes dans les années 1980, dont un des buts était de filmer les manifestations pour prévenir les violences policières. Catherine Gund Saalfield, l'une des fondatrices de Damned Interfering Video Activist Television (DIVA TV), expliquait alors : « Nous avons une banque d'images de flics pliant les poignets des gens jusqu'au point de rupture, de flics matraquant des manifestants sur le dos et les épaules (3). »

À la différence des tenants du cinéma d'intervention — les groupes Medvedkine, par exemple — ou de la télévision alternative, DIVA TV ne cherchait plus seulement à donner la parole aux sans-voix ou à faire exister des corps exclus de la visibilité. La caméra devait servir d'outil dans la lutte, les vidéos de preuve. Mais ce copwatching relevait encore de la pratique politique, de la longue histoire des expériences audiovisuelles militantes. Au cours de la période récente, dans les cas des homicides de George Floyd aux États-Unis ou de Cédric Chouviat en France en 2020, ce sont des voisins ou des passants qui ont filmé la scène ; des caméras de vidéosurveillance ont capté l'arrestation violente de Théo Luhaka à Aulnay-sous-Bois en 2017 ou les coups assenés au producteur de musique Michel Zecler (en 2020 également) ; et, aux États-Unis, où leur emploi est quasi systématique, certaines vidéos de violences proviennent des caméras corporelles de policiers.

Pour les activistes d'aujourd'hui, l'Observatoire national des pratiques et des violences policières (ONVP) ou David Dufresne et sa plate-forme « Allô Place Beauvau », le partage apparaît plus déterminant que l'enregistrement. Et il faudra s'en remettre aux acteurs judiciaires et médiatiques, dont le rôle devient décisif. Or, du journal télévisé au procès, faire parler l'image implique une série de procédés tant techniques que rhétoriques. La parole de l'expert ou du témoin la décrit, la commente ou la met en contexte. À la télévision, les vidéos subissent des modifications matérielles. Des inserts graphiques dirigent le regard vers ce qui devrait être vu, quand le ralenti « peut amener les téléspectateurs à percevoir une action comme plus intentionnelle (4) », le ralentissement induisant le sentiment que l'auteur des faits a eu le temps de penser son action. Il en va de même lors des procès, où les captures d'écran, parfois imprimées et annotées, se substituent à la projection, comme, en France, dans l'affaire Gaye Camara en 2019 (5).

Reste que les effets sociaux des images inquiètent les autorités et agacent les forces de l'ordre. Face à la multiplication des entraves policières à la liberté de filmer, notamment lors des manifestations, le ministère de l'intérieur avait dû rappeler à ses troupes par la voie d'une circulaire datée du 23 décembre 2008 que « les policiers ne bénéficient pas de protection particulière en matière de droit à l'image (…). La liberté de l'information, qu'elle soit le fait de la presse ou d'un simple particulier, prime le droit au respect de l'image ou de la vie privée dès lors que cette liberté n'est pas dévoyée par une atteinte à la dignité de la personne ou au secret de l'enquête ou de l'instruction ».

Malgré cela, en septembre 2019, un jeune « gilet jaune » dijonnais a été condamné à cinq mois de prison avec sursis pour avoir filmé et mis en ligne les images d'affrontements entre des manifestants et des gendarmes. Une décision rendue sur le fondement d'un article du code pénal introduit en 2007 pour sanctionner le happy slapping (ou « vidéo baffe », une agression captée puis diffusée sur les réseaux sociaux). La majorité de M. Emmanuel Macron a ensuite tenté d'entraver la circulation des vidéos de violences policières. Finalement écarté par le Conseil constitutionnel, l'article 24 de la proposition de loi relative à la sécurité globale visait à punir de cinq ans d'emprisonnement la diffusion d'images d'un agent portant « atteinte à son intégrité physique ou psychique ».

La loi promulguée en 2021 a quand même autorisé les policiers à exploiter en temps réel des caméras installées dans les halls d'immeuble ou l'extension de l'accès à la vidéosurveillance aux agents des polices municipales et de la Société nationale des chemins de fer français (SNCF). Face à la multiplication des dispositifs d'enregistrement au sein de la population, il s'agit de construire des contre-feux. « Quand on est attaqué par l'image, il faut se défendre par l'image (6) », soutient M. David Le Bars, secrétaire général du Syndicat des commissaires de la police nationale (SCPN).

Cette volonté d'opposer œil pour œil les caméras-piétons et de vidéosurveillance à celles des citoyens comme celle d'empêcher la circulation de certaines images trahissent la foi des gouvernants dans leur capacité à sensibiliser ou à révéler la répression au plus grand nombre. Cette foi se double d'une croyance dans la puissance mimétique qui conduirait des individus généralement jeunes, peu diplômés, de classes populaires à s'égarer dans la violence pour reproduire ce qu'ils ont vu. À ce titre, le président de la République a souligné le 30 juin dernier, dans une allocution depuis la cellule interministérielle de crise, le « rôle considérable » de Snapchat et TikTok dans les soulèvements des quartiers populaires qui ont suivi la mort de Nahel Merzouk, et dénoncé la diffusion d'images des violences commises dans de très nombreuses villes françaises.

Face à la censure des médias audiovisuels, les plates-formes numériques ont permis au cours des années 2010 de diffuser assez librement des enregistrements. Mais ces entreprises, actrices majeures du capitalisme, n'ont pas vocation à soutenir les révoltes. À l'Assemblée nationale le 10 juillet, la responsable des affaires publiques de Snapchat en France a assuré que son entreprise avait « travaillé conjointement avec le ministère de l'intérieur et les différentes autorités afin d'endiguer le plus rapidement possible les différents dérapages qu'on a pu percevoir sur le terrain ». Avant de se féliciter du résultat de cette collaboration en constatant que « l'ensemble des stories qui étaient publiées » aux derniers soirs du soulèvement provenaient d'utilisateurs « qui se plaignaient justement des émeutes et des conséquences des émeutes ».

Le matin du même jour, le commissaire européen au marché intérieur avait averti de la fin de la fête. Déplorant que les réseaux sociaux n'aient pas préalablement censuré tout message susceptible d'accentuer les émeutes, M. Thierry Breton a prévenu : « Tout cela ne sera plus possible à partir du 25 août », en vertu d'un nouveau règlement sur les services numériques. « Lorsqu'il y aura des contenus haineux, des contenus qui appellent par exemple à la révolte, qui appellent également à tuer ou à brûler des voitures, [les plates-formes] auront l'obligation dans l'instant de les effacer. Si elles ne le font pas, elles seront immédiatement sanctionnées », voire temporairement interdites. Le temps de la désillusion pour les militants qui, depuis le « printemps arabe », associaient réseaux sociaux et liberté ? « Sans les images la révolution n'aurait pas eu lieu », nous disait un Tunisien en 2011… Sans les images ou sans les moyens pour les diffuser ?

Pour bien des manifestants, la figure du préfet évoque la répression qu'ils subissent dans la rue — alors même que la fonction est censée garantir l'intérêt général et l'égalité de tous devant la loi, au nom de la République. À mesure que les réformes affaiblissent l'institution préfectorale, ou la politisent, ses missions s'éloignent des préoccupations de la population.

« Des manquements graves et persistants des services. » En février 2024, un collectif d'associations écrivait au préfet d'Indre-et-Loire pour lui reprocher la mise au rebut sans justification de plus de cinq cents demandes de titre de séjour au cours des dix-huit mois précédents. De son côté, la préfecture niait toute « pratique administrative abusive envers les usagers étrangers ». Dans un communiqué daté d'avril, elle plaidait un simple allongement des délais de traitement (1). Pourtant, à Tours comme ailleurs, la maltraitance des étrangers s'institutionnalise. Par la volonté politique de limiter l'immigration, mais également à la suite d'importantes restructurations qui dégradent l'exercice de l'État.

Longtemps, des files d'individus contraints d'attendre dans la nuit l'ouverture matinale des guichets ont symbolisé l'encombrement des services destinés aux immigrés (2). Depuis 2021, la dématérialisation des procédures doit les décharger. Le portail de l'administration numérique pour les étrangers en France (ANEF) a vocation à traiter leurs demandes. Mais, en pratique, les dysfonctionnements se multiplient. « Modules de prise de rendez-vous en ligne saturés (…), téléservices mis en place hors de tout cadre légal et réglementaire, déploiement de l'ANEF assorti de nombreux bugs… » : en juin 2024, un rapport de la défenseure des droits dénonçait une inégalité d'accès aux services publics et recommandait d'accroître les effectifs des préfectures les moins diligentes (3).

Au sein de cette administration territoriale, seuls les services des étrangers restent ouverts au public. Le plan « Préfecture nouvelle génération » (PPNG) de 2016 a dématérialisé puis externalisé la délivrance des titres d'identité et des cartes grises. Désormais, les particuliers doivent accomplir toutes les démarches sur des plates-formes. Des conseillers des espaces France services, ouverts dans les mairies — voire des sociétés privées contre rétribution —, peuvent les accompagner. Mais « le service de proximité que constituaient les préfectures, c'est fini, constate un peu amère une ancienne préfète. Ce sera difficile d'y revenir car les effectifs ont fondu depuis quinze ans ».

Dès lors que « les préfectures sont privées de contacts avec les citoyens, plus personne ne connaît leurs missions », regrette l'ancien préfet du Loir-et-Cher Yves Rousset. Plus personne, ou presque. Car nombre de sans-papiers mais aussi de « gilets jaunes » ou de manifestants contre la réforme des retraites, d'agriculteurs ou d'écologistes savent l'implication des préfets dans le maintien de l'ordre public, voire social. Pourquoi, si souvent, l'exercice de l'État au niveau local paraît n'être plus que l'exercice de la force, ou du passage en force, de Sainte-Soline au chantier de l'A69 ?

« Je veux que les Français datent leur bonheur de l'institution préfectorale. » Le 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), Napoléon Bonaparte, alors premier consul, fait adopter la loi qui crée la fonction de préfet — du latin praefectus : « homme qui est la tête d'une chose ; gouverneur, intendant, administrateur, chef » (selon le dictionnaire Gaffiot) — nommé par lui et chargé d'administrer un département, assisté dans chaque arrondissement par un sous-préfet. Une fois couronné, Bonaparte considère ces « empereurs aux petits pieds » comme de véritables courroies de transmission de son pouvoir sur l'ensemble du territoire national. Ils assurent la conscription, la perception des impôts et le maintien de l'ordre. Sous le Second Empire, leur pouvoir est renforcé par un décret du 25 mars 1852. « On peut gouverner de loin mais on n'administre que de près », affirment ses attendus. Les préfets se voient chargés de missions comme l'urbanisme avec, à Paris, les figures de Georges-Eugène Haussmann (1853-1870) ou, sous la IIIe République, d'Eugène Poubelle (1883-1896).

Serviteurs de l'État, les préfets doivent obéissance au gouvernement. Sans toujours échapper aux cas de conscience. Nombre d'entre eux et de leurs agents exécutent les ordres de Vichy, qui étatise la police — jusqu'alors municipale — en 1941. Le secrétaire général de la préfecture de Gironde Maurice Papon organise les rafles de citoyens juifs. Mais trente-neuf préfets et sous-préfets meurent au combat, fusillés ou en déportation. Jean Moulin, préfet d'Eure-et-Loir, tient tête à la Wehrmacht lorsqu'elle arrive à Chartres, en juin 1940 (4). À la Libération, la formation et le recrutement des hauts fonctionnaires — en particulier de ceux de la préfectorale — sont néanmoins érigés en « priorité absolue » dans l'exposé des motifs de l'ordonnance du 9 octobre 1945 tant « le procès [des] administrations publiques est ouvert depuis nombre d'années ».

Ce texte est à l'origine de la création de l'École nationale de l'administration (ENA) qui va former une large part des préfets et sous-préfets. En 1950, un décret instaure un statut du corps préfectoral. Ses membres sont placés sous l'autorité directe du ministre de l'intérieur, nommés et révoqués par le président de la République. « Dans les collectivités territoriales de la République, affirme la Constitution de 1958 à son article 72, le représentant de l'État, représentant chacun des membres du gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois. » Pendant plusieurs décennies, l'institution donne satisfaction au pouvoir. « Ce qui tient bon dans les coups durs, assure le général de Gaulle à Alain Peyrefitte, c'est le réseau des préfets et des sous-préfets. C'est l'État (5)… »

En janvier 1981, sous l'influence de la « deuxième gauche » représentée par Michel Rocard — et du socialisme municipal (6) —, le congrès extraordinaire du Parti socialiste (PS) réuni à Créteil retient, parmi ses « 110 propositions pour la France », la priorité donnée à la décentralisation : « La fonction d'autorité des préfets sur l'administration des collectivités locales sera supprimée. » Comme le rappelle le juriste Vincent Malapert, depuis la loi dite « municipale » de 1884, « le représentant de l'État [exerçait] une tutelle à la fois sur le maire et sur les actes de la commune. Cette tutelle, élargie aux départements et aux régions, se traduisait par un contrôle a priori : le préfet [était] libre, en opportunité, de contrôler la légalité des actes des collectivités avant que ceux-ci ne soient exécutoires. Il s'agissait de la principale entrave à la libre administration des collectivités (7) ».

Des dizaines de milliers d'agents

De nombreux élus locaux militaient contre cette emprise, notamment Gaston Defferre, maire de Marseille depuis 1953. Nommé au ministère de l'intérieur après l'élection de François Mitterrand en 1981, il fait voter les lois de décentralisation. L'article 2 de celle du 2 mars 1982 dispose que « les délibérations, arrêtés et actes des autorités communales ainsi que les conventions qu'elles passent sont exécutoires de plein droit ». Dès lors, explique Malapert, si le préfet reste le principal garant de l'ordre public, avec autorité sur les forces de police et de gendarmerie, il « se voit dépossédé de son principal instrument de domination sur les collectivités : il ne sera plus en charge [que] du contrôle de légalité exercé a posteriori ». En outre, seul le juge administratif a le pouvoir d'annuler une décision des collectivités locales.

Le premier acte de la décentralisation s'accompagne d'une réforme de l'État au niveau local. Un décret du 10 mai 1982 prévoit que son représentant dans le département porte désormais « le titre de commissaire de la République. (…) Il est le représentant direct du premier ministre et de chacun des ministres. Il dirige sous leur autorité les services des administrations civiles de l'État ». Pour le gouvernement, le changement de titre ne relève pas que du symbole. Le transfert de compétences aux collectivités doit s'accompagner d'un renforcement de l'État sur le « terrain » : les directions départementales — de l'agriculture et des forêts (DDAF), des affaires sanitaires et sociales (DDASS), de l'équipement (DDE), de la jeunesse et des sports (DDJS)… — se voient placées sous la « direction » d'un commissaire de la République — quand le préfet jusqu'alors, aux termes d'un décret de 1964, se contentait de « coordonner » leurs actions décidées par chaque ministère compétent, depuis Paris.

Dans les années 1980 et 1990, la gauche au pouvoir peine cependant à préciser les contours exacts de ce qu'on appelle dès lors la « déconcentration » et, surtout, à doter celle-ci de moyens à la hauteur de son ambition politique, qu'il s'agisse des ressources en crédits et en effectifs ou des prérogatives accordées au préfet (l'intitulé revient en 1988) pour asseoir sa tutelle sur les autres services territoriaux de l'État. Dans les années 2000, la droite accélère la décentralisation. Son « acte II » attribue de nouvelles compétences aux collectivités et leur transfère des dizaines de milliers d'agents. Puis les gouvernements de M. Nicolas Sarkozy affaiblissent les administrations déconcentrées en les fusionnant, pour réaliser des économies.

La manie de tout regrouper caractérise la période. Désormais, le préfet de département doit non seulement composer avec l'ascendant du préfet de région (décret du 29 avril 2004, au titre de la régionalisation de l'action de l'État) mais aussi, à la suite des réformes engagées sous le quinquennat de M. François Hollande, avec le poids politique des élus à la tête de métropoles ou de grandes régions (8). L'ancien préfet de Haute-Loire Yves Rousset raconte dans La préfecture est en feu (Abatos, 2021) l'incessante hostilité du président d'Auvergne-Rhône-Alpes Laurent Wauquiez de 2017 à 2019.

« Comment peut-on être à la fois le représentant neutre de l'État et le serviteur d'un gouvernement ? C'est toute la complexité de notre métier, nous signalait en 2024 M. Christophe Mirmand, alors préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur et président de l'Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'intérieur (ACPHFMI). L'administration préfectorale a dû s'adapter aux vagues de déconcentration successives et à la nouvelle organisation territoriale… » En pratique, le préfet tend surtout à devenir une sorte de « conciliateur », selon l'expression de l'historien François Burdeau (9). Hors son rôle de garant de l'ordre public et son autorité sur les forces de police et de gendarmerie, il ne peut, pour le reste, que recourir au dialogue ou à la contractualisation afin d'influencer des politiques publiques dont l'initiative lui échappe : contrats de ville, de plan État-région (CPER), de développement territorial (CDT), de relance et de transition écologique (CRTE)…

« À la recherche de l'État dans les territoires » : sous ce titre, en 2022, un rapport du Sénat dressait un bilan très critique de ces évolutions. « Les réformes s'empilent sans tentative d'en dégager de manière objective et documentée des enseignements pour la prochaine étape ni encore moins d'en estimer les conséquences (10). » Dans un avis portant sur le projet de loi de finances pour 2019, la commission des lois de cette même institution critiquait vertement le plan « Préfecture nouvelle génération » (PPNG) : « 1 300 emplois ont ainsi été supprimés et 700 réaffectés à quatre missions prioritaires : sécurité et ordre public, coordination des politiques publiques, contrôle de la légalité et lutte contre la fraude documentaire. À l'usage, on constate que les besoins techniques et en termes de relations avec les usagers ont été largement sous-évalués, d'où des dysfonctionnements majeurs (11). »

Ils affectent en particulier le contrôle de légalité des dizaines de milliers d'actes adoptés par les collectivités territoriales. « Cette mission contribue à faire de la France un État unitaire. Or elle n'est plus exercée dans de bonnes conditions, observe le professeur de droit Olivier Renaudie. À cause de moyens en personnel insuffisants — qui conduisent certaines préfectures à tirer au sort les actes à contrôler — et d'un manque d'expertise : le contrôle porte sur des actes complexes, notamment dans le domaine de l'urbanisme et de l'environnement, et les agents des préfectures ne sont pas toujours suffisamment formés. » Tandis qu'en 2012, déjà, un rapport parlementaire décrivait les services préfectoraux comme « une véritable passoire » (12), un préfet à la retraite évoque « les grandes métropoles ou les grandes régions, qui ont désormais à leurs services des cabinets juridiques puissants. En cas de contentieux, les préfectures n'ont plus la capacité de faire face ».

Revigorer un corps affaibli

La Cour des comptes observe une diminution des effectifs dans l'ensemble des préfectures et des sous-préfectures entre 2010 et 2020 de l'ordre de 14 %, de près de 28 000 à moins de 24 000, avec une contribution importante des sous-préfectures (- 24 % au cours de la même période) (13). En 2020, selon ce rapport, les sous-préfectures de La Châtre (Indre) ou Nérac-Marmande (Lot-et-Garonne) comptaient ainsi moins de quatre agents (en équivalent temps plein), sous-préfet inclus, « ce qui rend ces structures très fragiles en cas de vacance de poste prolongée ». Alors qu'elles doivent contribuer au contrôle de légalité ou au conseil aux collectivités, plusieurs sous-préfectures ont connu des suppressions (par exemple, Guebwiller et Ribeauvillé dans le Haut-Rhin), des fusions (Ancenis et Châteaubriant en Loire-Atlantique) ou des jumelages. Et le ministère de l'intérieur peut confier la direction de certains arrondissements à un cadre administratif plutôt qu'à un sous-préfet issu de la haute fonction publique.

L'exercice de ces mêmes fonctions tend aussi à se féminiser (35 % de sous-préfètes en 2021), tout comme celles de préfet (38 femmes sur 132, soit 29 %) — la première sous-préfète n'a été nommée qu'en 1974 et la première préfète en 1981 (14). Ces dernières années, les gouvernements successifs ont aussi entendu rajeunir le corps et même, en 2022, rouvrir certaines sous-préfectures — Clamecy (Nièvre), Château-Gontier (Mayenne)… Mais cela ne saurait suffire à revigorer un corps « affaibli », selon l'expression de l'ancienne préfète des Pays de la Loire Nicole Klein lors d'un colloque en 2022 : « Quand le citoyen passe devant la préfecture, surtout dans une grande ville, il ne voit que des migrants qui viennent demander l'asile, ce qui amplifie ce phénomène plus qu'il ne le mérite. (…) Les préfets sont cantonnés depuis plusieurs années à des missions d'ordre public (les “gilets jaunes”, le Covid…). Leur mission consiste à signer des arrêtés pour interdire aux gens de se réunir et de danser dans les bals populaires (là où ils existent encore) (15)… »

Nombre de préfets ou de sous-préfets déplorent la dégradation de l'exercice de leurs fonctions. Elle conduit certains d'entre eux à se rapprocher de l'extrême droite, par exemple au sein du club Les Horaces (16). En 2011, déjà, Mme Marine Le Pen écrivait dans un courrier à la corporation : « Vos éminentes fonctions vous placent directement face aux ravages d'une politique d'amoindrissement de l'État, de découragement de ses personnels et d'inefficacité de sa gouvernance (17). » En mai 2021, dans une autre lettre, c'est aux sept mille plus éminents cadres de l'État que la présidente du Rassemblement national (RN) promettait de revenir sur la réforme de la haute fonction publique supprimant l'ENA ainsi que les corps diplomatique et préfectoral (18).

À la sortie de l'Institut national du service public (INSP), qui remplace l'ENA, les élèves intègrent en effet un corps unique, celui des administrateurs de l'État. Tandis que le corps préfectoral est mis en extinction, M. Emmanuel Macron entend nommer dans les préfectures et les arrondissements des administrateurs d'autres fonctions publiques — territoriale et hospitalière —, mais aussi des cadres d'entreprises. « C'est une réforme de management public qui repose sur la croyance que les pratiques de la fonction publique doivent désormais reposer sur la notion de mission, commente Renaudie. La préfectorale ne sera plus qu'une simple étape dans la carrière d'un cadre parmi d'autres fonctions dans le public ou dans le secteur privé. Certains préfets craignent que ne soient nommés à des postes importants de décision des personnes totalement inexpérimentées. La fonction pourrait être alors menacée par un manque de professionnalisme. »

« Je ne vois pas l'utilité de cette réforme, avoue M. Jean-François Carenco, ancien préfet de la région Île-de-France. Il faut faire attention à ne pas nommer des personnes sans expérience préalable, sans carrure, et qui n'auront pas assez d'indépendance d'esprit par rapport au gouvernement ou aux puissantes collectivités locales. Être préfet, cela ne s'improvise pas. Le danger, c'est que le pouvoir choisisse des amis ou des utilitaires. » Pour apaiser ces craintes, l'ACPHFMI a négocié des garanties. Un décret du 6 avril 2022 relatif aux emplois de préfet et de sous-préfet prévoit, entre autres, que les deux tiers des emplois soient occupés par des hauts fonctionnaires ayant cinq années d'expérience dans les services territoriaux de l'État. Le même texte précise néanmoins qu'un tiers des préfets et des sous-préfets pourront bien être recrutés en dehors de ces critères.

La culture du résultat doit désormais prévaloir. Le 12 mars 2024, le président de la République convoquait sept cents hauts cadres de la fonction publique à une convention managériale pour leur reprocher leur manque de célérité dans la conduite des politiques publiques. « Bien qu'il ait fait un stage en préfecture durant sa scolarité à l'ENA, M. Macron n'a pas de culture administrative, souligne M. Laurent Bigot, ancien sous-préfet devenu “gilet jaune”. Les préfets et les hauts fonctionnaires en général sont payés pour donner leur point de vue et éventuellement mettre en garde en amont d'une décision politique. Ensuite, ils exécutent les ordres. M. Macron ne comprend pas cela. Il pense que les préfets lui résistent, et il ne le supporte pas. » « Les préfets avaient jusqu'à présent une logique de corps avec une idée de la défense des intérêts de l'État qui n'étaient pas forcément ceux du gouvernement, rappelle le professeur de droit Serge Slama. Aujourd'hui, on ne leur demande plus d'être fidèles à l'État et au gouvernement, mais d'être fidèles au prince. »

Son collègue Olivier Cahn s'inquiète : « Ne va-t-on pas se retrouver avec un spoil system comme aux États-Unis, où les hauts fonctionnaires sont remplacés à chaque alternance ? » Si, jusqu'à présent, M. Macron continue à puiser surtout dans l'ancien corps les préfets et les sous-préfets, d'ores et déjà quelques nominations symbolisent la diversification du recrutement. En juillet 2020, la directrice commerciale de Suez Salima Saa devient préfète de la Corrèze. En mars 2021, Mme Régine Engström, ancienne responsable des partenariats stratégiques chez le promoteur Nexity, prend le poste de préfète de région, en Centre-Val de Loire. En août 2023, M. Thibault Lanxade, ancien vice-président du Mouvement des entreprises de France (Medef), est nommé à Châteauroux, dans l'Indre.

Le rapport sénatorial de 2022 insistait sur la « nécessité impérieuse de préserver les préfets d'une politisation qui nuirait à leur crédit dans leur circonscription et, partant, à l'efficacité de l'action de l'État ». Au cours de son histoire, l'institution préfectorale a conquis une forme d'autonomie relative : son autorité (rationnelle-légale) pouvait contrebalancer la légitimité, locale ou nationale, tirée des élections. Il paraît loin le temps où les préfets avaient vocation à les truquer sur ordre du gouvernement, comme dans Lucien Leuwen de Stendhal. Mais, fin 2022, le ministre de l'intérieur a démis Mme Marie Lajus de ses fonctions de préfète d'Indre-et-Loire après qu'elle s'était opposée à la création d'une pépinière de start-up en zone protégée que portaient des élus locaux proches du pouvoir macroniste. Dans la Vienne, de 2022 à 2024, le préfet Jean-Marie Girier — directeur de la première campagne présidentielle de M. Macron — n'a, lui, cessé de contester les décisions de la maire écologiste de Poitiers Léonore Moncond'huy — l'attribution d'une subvention à l'association Alternatiba, l'entrée de la ville au capital d'une coopérative ou encore la nomination d'une directrice générale des services…

La nostalgie d'une administration puissante, sur laquelle l'extrême droite tente de capitaliser, n'empêche pas le corps préfectoral — ou ce qu'il en reste — de concourir à l'exercice managérialisé de l'État. Quand bien même il revêt des formes toujours plus autoritaires. Comme l'explique la politiste Vanessa Codaccioni, avec le renforcement du « paradigme antiterroriste » depuis 2015, les préfectures obtiennent « des pouvoirs renforcés et des prérogatives exorbitantes du droit commun », notamment « faire procéder à des visites domiciliaires, décider de périmètres de sécurité ou prendre des arrêtés d'expulsion », faisant advenir « une justice administrative et policière dont l'objectif est de punir par des voies extrajudiciaires » toute forme d'activisme oppositionnel (19).

Voire par des voies extralégales. « Les manifestations propalestiniennes, parce qu'elles sont susceptibles de générer des troubles à l'ordre public, doivent être interdites. » Le 12 octobre 2023, M. Gérald Darmanin adresse dans un télégramme ces mots aux préfets. La plupart d'entre eux obéissent. « Le ministre de l'intérieur leur demandait pourtant de violer le droit, observe Cahn, car la liberté de manifester est consacrée par le Conseil constitutionnel. » Le plus souvent, les tribunaux administratifs (TA) suspendent d'ailleurs les arrêtés d'interdiction. Le 18 octobre, le Conseil d'État saisi par le comité Action Palestine rappelle qu'il appartient aux seuls préfets d'apprécier s'il y a lieu d'interdire une manifestation localement, et qu'aucune manifestation ne peut être interdite du seul fait de son soutien au peuple palestinien. Mais le préfet des Alpes-Maritimes Hugues Moutouh s'acharne à interdire chaque manifestation hebdomadaire en défense de Gaza, quand bien même à chaque fois le TA de Nice le désavoue. Il n'y renoncera que début janvier 2024.

« Conscient de l'illégalité de ses arrêtés »

« Certains préfets font du zèle et se retrouvent en contradiction avec les lois de la République, se désole M. Slama. Le problème c'est qu'ils sont couverts par leur ministre et qu'ils ne risquent aucune sanction. » En mars 2023, M. Laurent Nuñez, préfet de police (20) à Paris, avait pris l'habitude de publier tous les soirs des arrêtés d'interdiction des manifestations spontanées contre l'utilisation du « 49-3 » pour l'adoption de la réforme des retraites. Ces décisions intervenaient la veille du rassemblement ou le jour même alors qu'ils doivent l'être au moins quarante-huit heures avant, pour permettre un recours. « Le préfet neutralisait ainsi l'action du juge, ce qui suggère qu'il était bien conscient de l'illégalité de ses propres arrêtés, constate Henri Bouillon, maître de conférences en droit public. Celui qui était censé faire respecter la loi prenait des libertés avec elle. »

Le 24 septembre dernier, à peine nommé Place Beauvau, M. Bruno Retailleau annonçait sur TF1 la convocation des dix préfets des départements où « il y a le plus de désordre migratoire pour leur demander d'expulser plus et régulariser moins ». Toutefois, comment appliquer cet ordre ? « Les préfets passent leur temps à prendre des arrêtés de reconduite à la frontière, mais, le problème, c'est qu'il faut des accords avec les pays de provenance qui doivent délivrer des laissez-passer consulaires, et beaucoup refusent, remarque un ancien préfet. Donner l'ordre d'expulser, cela n'a pas de sens. C'est de la pure communication. » Afin de complaire au pouvoir politique ou de satisfaire aux impératifs de performance, les préfets devront-ils désormais se positionner systématiquement à la frontière du droit et passer en force ? La recherche de nouvelles économies a en tout cas amené le premier ministre François Bayrou à proclamer le 8 juillet dernier un renforcement de leurs prérogatives sur ce qu'il reste des services de l'État dans chaque département. À cette occasion, il a aussi annoncé l'extension de leur pouvoir de dérogation aux normes — sociales, environnementales… —, présentées par M. Bayrou comme « stupides ».