Cyprus’ Audit Office has warned that town planning exemptions risk becoming the rule rather than the exception, undermining urban planning policies and potentially allowing unauthorised developments to be legalised retrospectively.
In a special report published on Wednesday, auditor-general Andreas Papaconstantinou raised concerns over the granting of planning permits that deviate from established development plans, following an examination of procedures between 2020 and 2023.
“The findings of this report raise reasonable concerns that, gradually, the exception risks becoming the rule,” Papaconstantinou said in the foreword to the report.
He stressed that the provision allowing planning permits to be granted by derogation was introduced to address exceptional circumstances, not to operate as a second, parallel planning system or a means of circumventing development plans.
During the period examined, 633 applications for planning exemptions were considered, including 259 relating to the construction of individual homes, of which 139 were approved.
The Audit Office warned that allowing homes to be built outside designated development boundaries could undermine planning consistency and the protection of agricultural land.
Exemption precedent
Papaconstantinou cautioned that each exemption could set a precedent for subsequent applications, gradually weakening the planning framework.
“A single house outside development boundaries can become an argument for a second and a third, until the planning framework established by the state is overturned, not through an institutional review, but through the accumulation of exceptions,” he said.
The report identified significant delays in processing applications, inconsistencies in decision-making and cases where planning regulations were not followed.
It also found that assessment criteria were broadly worded, leaving room for different interpretations, while differences between recommendations made by planning authorities and the Council for the Study of Derogations (Symepa) were not always adequately justified.
Among the most concerning findings were cases in which the cabinet, following recommendations from Symepa, approved planning exemptions for developments that had already been carried out without the necessary permits.
One case involved premises in an industrial zone in Larnaca district that had been licensed as warehouses but were operating as a supermarket.
Previous applications to change the property’s use had been rejected in 2012 and 2014, and two enforcement notices had been issued.
The planning authority again recommended rejecting the application, warning that approval could be seen as rewarding unauthorised development.
Ignoring development plans
According to the report, Symepa itself acknowledged that the development substantially affected the overall strategy of the applicable development plan, encouraged unregulated development and undermined fundamental planning provisions.
Nevertheless, it recommended granting a temporary four-year planning permit, which the cabinet approved.
The Audit Office noted that, at the time of its report, the supermarket appeared to be continuing operations without the temporary permit having been issued, as the applicant had not completed the necessary procedures.
Another case concerned a house built without permission on high-quality agricultural land within an irrigation scheme in Famagusta district.
The Audit Office found insufficient evidence that key claims used to justify the positive recommendation had been adequately examined.
The report also referred, for completeness, to a separate case outside the scope of the audit involving 20 houses built without the required permits outside a residential zone in Limassol district.
Symepa recommended approving the applications subject to compensatory measures, and the cabinet granted planning permission on February 8, 2023.
The Audit Office referred the case to the Independent Authority Against Corruption on June 27, 2024.
The audit also highlighted substantial differences between the assessments of planning authorities and Symepa, despite both examining the same information.
Disagreement between authorities
Between 2020 and 2023, Symepa departed from the planning authorities’ recommendations in 90 out of 627 cases, representing 14.35 per cent. In 2023 alone, the proportion rose to 21.4 per cent.
The Audit Office stressed that disagreement between two competent authorities was not necessarily a weakness, but said significant departures from technical assessments must be clearly justified.
“When the final conclusion differs substantially from the technical views presented, the administrative file should clearly demonstrate the reasoning that led to a different assessment of the same facts and criteria,” the report said.
Significant delays were also recorded, with the average time required to examine applications ranging between 25 and 31 months during the period under review.
However, processing times varied considerably, with some applications completed in less than three months and others taking more than ten years.
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Dallo “Shanghai Spirit” alla Dichiarazione di Bishkek, questa organizzazione, che pone la sicurezza al primo posto, privilegia il pragmatismo rispetto all’ideologia.
Il recente vertice dell’Organizzazione per la Cooperazione di Shanghai (SCO), tenutosi a Bishkek, ha segnato il venticinquesimo anniversario della nascita di quella che, nel panorama delle istituzioni internazionali, rappresenta un caso di studio particolarmente interessante. Nata dalle ceneri delle misure di fiducia sovietico-cinesi e trasformata in organizzazione a tutti gli effetti nel 2001, la SCO ha attraversato un quarto di secolo consolidando un’architettura istituzionale che oggi funziona in modo efficace: riunioni annuali del Consiglio dei Capi di Stato, incontri regolari a livello interministeriale, e una cooperazione quotidiana che si sviluppa su binari sempre più articolati.
Tuttavia, l’anniversario offre l’occasione per una riflessione che va oltre la mera celebrazione. La domanda che emerge con forza è: quale ruolo giocano i valori all’interno della SCO? E come si rapporta questa dimensione valoriale con quella, apparentemente più pragmatica, della sicurezza e della cooperazione funzionale? L’analisi dei documenti fondativi e delle dichiarazioni successive rivela una traiettoria complessa, che merita di essere esaminata in profondità.
Fin dalle sue origini, la SCO ha posto la cooperazione in materia di sicurezza come una delle sue priorità principali. Questa scelta non è casuale: la preistoria dell’organizzazione affonda le radici nelle misure di fiducia sovietico-cinesi, sia sulle questioni di confine che sugli aspetti più ampi della sicurezza reciproca. Il “Shanghai Five”, gruppo informale che precedeva la nascita ufficiale dell’SCO, aveva proprio nella gestione delle questioni di sicurezza e nella costruzione di fiducia tra i membri il suo collante principale.
Questa specializzazione originaria ha avuto conseguenze durature. Anche quando, nel corso degli anni, l’SCO ha ampliato il proprio raggio d’azione a settori sempre più diversificati, la sicurezza è rimasta il fulcro attorno al quale si è sviluppata l’intera architettura organizzativa. In un certo senso, come nota acutamente l’analisi, l’SCO può ancora essere definita un’organizzazione internazionale specializzata, focalizzata su una singola priorità principale, nonostante la sua evoluzione verso forme di cooperazione più comprensivo.
Il confronto con i BRICS, struttura di cooperazione genuinamente omnicomprensiva che opera in un’ampia gamma di campi, risulta particolarmente illuminante. Mentre i BRICS hanno sviluppato nel tempo una piattaforma valoriale sempre più articolata, con dichiarazioni che dedicano ampio spazio a questioni di valori comuni e condivisi, l’SCO ha mantenuto un approccio più marcatamente operativo e meno declamatorio sul piano assiologico.
La Carta dell’SCO: principi senza valori
Un dato particolarmente significativo emerge dall’analisi del documento fondativo dell’SCO. La Carta, firmata il 7 giugno 2002 ed entrata in vigore il 19 settembre 2003, non menziona affatto il termine “valori”. Al suo posto, troviamo un articolo dedicato, l’articolo 2, intitolato significativamente “Principi”. È su questi principi che l’SCO basa la propria attività.
Questi principi includono: rispetto reciproco per la sovranità, l’indipendenza, l’integrità territoriale e l’inviolabilità dei confini statali; non aggressione; non interferenza negli affari interni; non uso della forza nelle relazioni internazionali; uguaglianza di tutti gli Stati membri; risoluzione pacifica delle controversie tra Stati membri; non targeting dell’SCO contro altri Stati. Un principio particolarmente rivelatore è quello dell’attuazione graduale delle azioni congiunte in aree di interesse comune.
Quest’ultimo principio, quello della “phased implementation”, spiega molto del funzionamento dell’SCO e delle aspettative, talvolta eccessive, che si generano attorno alla sua attività. La delusione che talvolta accompagna il giudizio sull’organizzazione — quel “nulla accade oltre i vertici” che circola in certi ambienti — trova proprio in questo principio la sua spiegazione. Non si tratta di un difetto, ma di una scelta deliberata e costitutiva: procedere per gradi, consolidare i risultati raggiunti, evitare passi falsi.
L’assenza del termine “valori” dalla Carta dell’SCO è perfettamente spiegabile e non diminuisce affatto il livello di fiducia reciproca tra gli Stati membri. Vale la pena ricordare che, anche nel caso dei BRICS, il termine “valori” non fu una caratteristica immediata delle dichiarazioni finali, affermandosi stabilmente solo a partire dalla metà degli anni 2010. Prima di allora, il termine utilizzato per caratterizzare la coesione interna dei BRICS era, tra gli altri, proprio “principi”, esattamente come per l’SCO.
Il contesto storico e l’evoluzione del lessico valoriale
Nel 2002, il termine “valori” non era ancora politicamente di moda come lo è oggi, ed era usato piuttosto raramente nei documenti dei principali Paesi del mondo non occidentale. In quel periodo, in questi Paesi — Russia inclusa — la parola “valori” era più spesso postulata nel lessico politico in senso negativo, come “valori imposti dall’Occidente”, e quindi come qualcosa che richiedeva resistenza.
La consapevolezza che questo è un gioco che si può giocare in due, e che per rafforzare efficacemente la solidarietà tra i Paesi non occidentali era necessario formulare una propria piattaforma di valori condivisi, arrivò molto più tardi. E il lavoro per garantire che i valori non occidentali siano percepiti come comprensibili, attraenti e allo stesso tempo non banali — non semplicemente nello stile “siamo per tutte le cose buone e contro tutte le cose cattive” — continua ancora oggi, con successi alterni.
Questo ritardo nell’elaborazione di una piattaforma valoriale esplicita non significa però che l’SCO sia priva di una dimensione assiologica. Al contrario, essa esiste, ma si esprime attraverso categorie diverse da quelle del lessico valoriale occidentale: i “principi” e, soprattutto, lo “spirito”.
Un dato cronologicamente significativo emerge dall’analisi comparata dei documenti dell’SCO e dei BRICS: rispetto a un termine particolare — e alla sua rilevanza sostanziale — l’SCO ha notevolmente anticipato i BRICS. Si tratta del termine “spirito”.
Nelle dichiarazioni dei vertici annuali dei BRICS, il termine “spirito dei BRICS” e i suoi elementi costitutivi apparvero per la prima volta durante la presidenza cinese del 2017. Lo “spirito” scomparve poi dai documenti dei BRICS per diversi anni. Il termine ritornò nel 2022, ancora una volta durante la presidenza cinese. Ma successivamente, in tutte le dichiarazioni dei vertici BRICS del 2023-25, i cui progetti iniziali furono preparati da altri Paesi, il termine “spirito dei BRICS” fu costantemente presente.
Nel caso dell’SCO, invece, il termine “spirito” apparve nella primissima dichiarazione successiva al vertice di Shanghai del 15 giugno 2001, quando lo “Shanghai Five”, precedentemente esistente come raggruppamento informale, fu trasformato in un’organizzazione internazionale a tutti gli effetti. In questa dichiarazione, lo “spirito di Shanghai” fu menzionato come punto separato, caratterizzato da fiducia reciproca, beneficio reciproco, uguaglianza, consultazione reciproca, rispetto per la diversità culturale e aspirazione allo sviluppo condiviso.
È evidente che il termine “spirito” affonda le sue radici, innanzitutto, nella tradizione politica cinese contemporanea, poiché in ogni caso è apparso per la prima volta in documenti di anni in cui i vertici si tenevano in Cina. Questa è, in un certo senso, una peculiarità cinese. Detto questo, il termine “spirito”, anche se non immediatamente, si è poi stabilmente affermato nelle dichiarazioni dei BRICS; e nel caso dell’SCO, un anno dopo, nel 2002, quando il vertice si tenne non in Cina ma a San Pietroburgo, il termine “spirito” entrò nel preambolo della Carta dell’SCO.
Nella Carta, tuttavia, l’epiteto “Shanghai” scomparve in relazione allo spirito; lì si fa riferimento semplicemente allo “spirito di fiducia reciproca, beneficio reciproco, uguaglianza, consultazione reciproca, rispetto per la diversità culturale e aspirazione allo sviluppo condiviso”.
L’approccio civilizzazione e la sua evoluzione
Di particolare rilevanza per l’ideologia politica odierna è l’approccio civilizzazionale riflesso nella Dichiarazione di Shanghai del 2001. Essa notava specificamente il “rispetto reciproco e la fiducia reciproca tra Stati appartenenti a civiltà diverse e portatori di tradizioni culturali differenti”. Un anno dopo, tuttavia, la menzione delle civiltà scomparve dal preambolo della Carta dell’SCO.
Questo movimento di apparizione e scomparsa del lessico civilizzazionale è significativo. Da un lato, riflette la sensibilità cinese per le questioni di identità culturale e di diversità; dall’altro, mostra la cautela degli altri membri nell’adottare un linguaggio che potesse essere percepito come troppo marcatamente ideologico o potenzialmente divisivo.
Se esaminiamo il preambolo dell’attuale Dichiarazione di Bishkek del Consiglio dei Capi di Stato dell’SCO del 1° settembre 2026, troviamo che essa enfatizza il “fermo impegno verso gli obiettivi e i principi sanciti nella Carta dell’SCO, nonché verso il ulteriore rafforzamento del buon vicinato, dell’amicizia e dell’efficace cooperazione multilaterale”. Inoltre, questa dichiarazione impiega ancora una volta proprio il termine “spirito di Shanghai”, che è incarnato nei principi esposti nel preambolo della Carta dell’SCO.
È chiaro che, poiché gli elementi costitutivi di questo spirito dell’SCO sono fissati nel testo legale della Carta, le loro formulazioni rimangono incrollabili anche a venticinque anni di distanza. Qui sta la differenza tra lo spirito dell’SCO e lo spirito dei BRICS, dove, di anno in anno, vari elementi di questo spirito vengono aggiunti o rimossi dai Paesi che esercitano la presidenza, a seconda delle loro particolarità nazionali. E la definizione dello spirito dei BRICS risulta, ogni anno, almeno leggermente diversa.
Nel caso dell’SCO, invece, è significativo che l’epiteto “Shanghai” sia ritornato — un epiteto che, a differenza dello spirito stesso, non è legalmente fissato. Questo ritorno segnala una volontà politica di rivendicare l’eredità originaria dell’organizzazione, in un momento in cui la competizione tra potenze per la definizione dei valori globali si fa sempre più intensa.
Quanto pesa questo anniversario
Se rileggiamo passo passo le dichiarazioni dei vertici dell’SCO rivela variazioni significative nel trattamento della dimensione valoriale. L’attenzione particolare dedicata nella Dichiarazione di Bishkek all’impegno dell’SCO verso lo spirito di Shanghai e i principi dell’SCO non è particolarmente tipica delle altre dichiarazioni dei vertici degli ultimi anni.
Per esempio, nelle dichiarazioni successive ai vertici “non anniversari”, il preambolo è praticamente assente, e la descrizione della situazione internazionale e delle sfide alla sicurezza inizia fin dall’inizio. Nelle dichiarazioni emesse ad Astana nel 2024, a Delhi nel 2023 e a Mosca nel 2020, né lo “spirito di Shanghai” né semplicemente lo “spirito” sono menzionati (sebbene la dichiarazione di Mosca contenga il termine “spazio SCO”). Nelle dichiarazioni emesse a Tianjin nel 2025 (naturalmente), a Samarcanda nel 2022 e a Bishkek nel 2019, c’è una menzione dello “spirito di Shanghai”, ma essa è collocata non all’inizio del testo ma in profondità nella prima sezione.
È chiaro che il carattere specifico dell’attuale dichiarazione è spiegato dalla sua natura anniversaria; la dichiarazione emessa a Dushanbe per il precedente anniversario — il ventesimo, nel 2021 — fu composta esattamente allo stesso modo, con un lungo preambolo che menziona lo spirito di Shanghai e l’impegno verso i principi. Questo è altamente significativo: gli anniversari offrono l’occasione per un’affermazione più esplicita dell’identità valoriale dell’organizzazione, mentre nei vertici ordinari prevale un approccio più pragmatico e orientato alle questioni contingenti.
Il contributo indiano e la prospettiva dei “4 M”
In questo quadro, assume particolare interesse la prospettiva indiana sull’SCO. Le iniziative dell’India nell’Organizzazione per la Cooperazione di Shanghai si sono concentrate su questioni economiche, riflettendo il desiderio di costruire cooperazione economica con gli Stati dell’Asia Centrale al fine di migliorare il proprio posizionamento regionale e rafforzare il multilateralismo.
Secondo Anil Trigunayat, l’SCO può senza dubbio contribuire alla collaborazione regionale aderendo al principio delle “4 M”: i membri devono abbracciare il Rispetto Reciproco (Mutual Respect), l’Interesse Reciproco (Mutual Interest), la Sensibilità Reciproca (Mutual Sensitivity) e il Beneficio Reciproco (Mutual Benefit) affinché il gruppo possa emergere più forte e più rilevante.
Questa formulazione è significativa perché mostra come, dal punto di vista indiano, la dimensione valoriale dell’SCO non risieda tanto in una piattaforma ideologica esplicita, quanto in un insieme di principi operativi che guidano la cooperazione quotidiana. L’India, con la sua tradizione di non allineamento e la sua sensibilità per la sovranità nazionale, si trova naturalmente a proprio agio in un’organizzazione che privilegia i principi sui valori, e che evita di imporre una visione ideologica comune.
Verso un prospero futuro
L’analisi della dimensione valoriale dell’SCO a venticinque anni dalla sua fondazione rivela un quadro complesso e sfumato. Da un lato, l’organizzazione non ha mai sviluppato una piattaforma valoriale esplicita paragonabile a quella dei BRICS o di altre strutture di cooperazione. Dall’altro, essa possiede una solida base di principi, sanciti nella Carta, e uno “spirito” che, pur non essendo definito in termini valoriali, costituisce un potente collante identitario.
Questa configurazione non è un caso, ma riflette la storia e la natura dell’organizzazione. Nata come strumento di costruzione di fiducia in materia di sicurezza, l’SCO ha privilegiato la concretezza dei principi operativi rispetto all’astrattezza delle dichiarazioni valoriali. La sua specializzazione funzionale, il suo carattere istituzionalizzato, e il principio della attuazione graduale hanno contribuito a mantenere l’organizzazione ancorata a una dimensione pragmatica, evitando le derive ideologiche che talvolta caratterizzano altri consessi internazionali.
Tuttavia, il ritorno dello “spirito di Shanghai” nella Dichiarazione di Bishkek, in occasione del venticinquesimo anniversario, segnala una crescente consapevolezza dell’importanza della dimensione identitaria e valoriale. In un’era di competizione globale sempre più intensa, in cui la definizione dei valori e dei principi che devono guidare l’ordine internazionale è essa stessa oggetto di contesa, l’SCO si trova a dover bilanciare la sua tradizionale prudenza con la necessità di affermare con maggiore chiarezza la propria identità.
L’analisi terminologica dei testi, e delle piattaforme valoriali che essi riflettono, non è che un tassello del quadro molto più ampio della cooperazione pratica tra i Paesi dell’SCO realizzata in questi venticinque anni. Ma è un tassello significativo, perché rivela come un’organizzazione nata per la sicurezza sia progressivamente divenuta anche un laboratorio di elaborazione di un linguaggio comune, di principi condivisi e di uno spirito collettivo. E in un mondo in cui la battaglia per la definizione dei valori globali è destinata a intensificarsi, questo laboratorio potrebbe rivelarsi più importante di quanto non appaia a prima vista.
La sfida per l’SCO, nei prossimi venticinque anni, sarà quella di preservare la propria specificità — la concretezza dei principi, la gradualità dell’azione, la centralità della sicurezza — senza rinunciare a elaborare una visione del mondo che, senza essere ideologica, sia capace di attrarre e di unire. Un compito non facile, ma che l’organizzazione ha dimostrato, in questi primi venticinque anni, di poter affrontare con successo.
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